國有企業

國有企業（State-owned enterprises）

　　國有企業是指企業全部資產歸國家所有，並按《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記注冊的非公司制的經濟組織。不包括有限責任公司中的國有獨資公司。國有企業是在社會化大生產條件下，爲彌補市場失靈，在制度、目標和管理諸方面具有特性的現代契約組織。它的內涵是資產屬於全民所有，由政府佔有終極所有權的企業。

　　國有企業的本質可以從下面幾點加以理解。國有企業同樣具備一般企業的本質。從新古典經濟學看來，國有企業同樣可以理解爲一個技術系統的生產函數；從新制度經濟學看來，它同樣可以理解爲對市場的替代，通過它國家可以實現其利益的最大化，避免昂貴的市場交易費用；從交易費用經濟學看來，國有企業同樣可以理解爲“契約的組合體”。國有企業也具有現代公司的一般特徵，即大生產方式、大規模產銷活動、具有現代企業制度。國有企業還具有一般現代公司所不具有的特有本質。它的制度特性、目標特性、管理特性都有別具一格之處，它的產權構成特性、目標函數、體制與機制以及管理制度的安排都有其特殊性。

　　無論是從理論上還是從各國經濟發展的歷史看，國有企業在經濟發展的不同階段都會發揮不同的作用，其在國民經濟和社會生活中的地位也不盡相同。

　　國有企業的普遍出現始於二次世界大战後。隨着一般壟斷資本主義轉變爲國家壟斷資本主義，資本主義國家开始對經濟生活進行全面的幹預和調節。同時，在新科技革命的浪潮推動下，企業生產規模日益擴大，純粹靠自由競爭維系的市場經濟造成了社會的不穩定性。在這種情況下，資本主義國家开始承擔起對生產的領導。從 1945年开始，英國將一系列基礎工業和英格蘭銀行收歸國有，法國將能源部門、保險部門、金融部門和一些大公司改爲國家接管。與次同時，日本政府設立的國有企業從战爭結束的7個迅速增加到70年代中期的114個；美國政府也創辦了一些國有企業。這些國有企業主要集中於能源部門、基礎設施部門、提供公共產品部門和科技开發部門。

第二次世界大战以後，廣大發展中國家爲了振興民族經濟，推動本國工業化，掀起了兩次國有化高潮。

　　第一次在 20世紀50年代後期到60年代中期，它是緊隨民族解放運動的高漲而出現的，主要矛頭對着殖民企業和殖民地的經濟管理企業，包括海關、銀行、稅務機構，以及原殖民者擁有的足以壟斷或操縱國計民生的大企業。這次國有化高潮實際上是民族解放運動在經濟領域的繼續。

　　第二次在20世紀70年代，這是在中東產油國收回石油資源主權的鬥爭取得勝利的鼓舞下，發展中國家掀起了收回自然資源主權的潮流。在這一潮流中，一些國家把實際操縱本國經濟關鍵部門的外資企業收歸國有，並使一些礦山資源和農漁業資源回到本國手中。發展中國家國有經濟的發展，對於維護國家主權、爭取經濟獨立，奠定國民經濟發展的基礎和建立較完整市場機制的缺陷、維護社會經濟的正常運行以及促進區域經濟平衡發展等方面的國民經濟體系，帶動其他經濟成分的發展，推動發展中國家技術進步，都起了巨大的作用。同時，國有經濟在實踐中也逐漸暴露出高度壟斷，產權不清，政企不分，管理混亂等多種弊端。20世紀70年代中期以來，許多發展中國家針對本國具體情況，採用各種各樣的措施，對國有經濟進行整頓和改造，取得了很大的成效。

　　特殊法人企業由政府全額出資並明確其法人地位，由國家通過專門的法規和政策來規範，不受公司法規範。這類國有企業被賦予強制性社會公共目標，沒有經濟性目標，也就是說，它們的作用是直接提供公共服務。像國防設施、城市公交、城市綠化、水利等，應該歸入這類企業。這類企業需要由公共財政給予補貼才能維持其正常運行。

　　國有獨資公司由政府全額出資，受公司法規範。這類企業以社會公共目標爲主，經濟目標居次。這類企業主要是典型的自然壟斷企業和資源類企業，如鐵路、自來水、天然氣、電力、機場等。從經濟學角度，這類企業的產品或服務應該按邊際成本或平均成本定價，以此來實現社會福利的最大化，而不是謀求從消費者那裏攫取更多的剩余。

　　國有控股公司由政府出資控股，受公司法規範。這類企業兼具社會公共目標和經濟目標，以經濟目標支撐社會公共目標。這類企業主要是準自然壟斷企業和國民經濟發展的支柱產業，如電子、汽車、醫藥、機場等。需要注意的是，這類企業不直接提供公共服務，而是通過向國家財政上交股息和紅利，間接提供公共服務。如果由於特殊環境，這類企業不得不履行一些公共職能，則由此造成的損失，由國家財政給予補償。不過，在補償以後，股息和紅利不能免除。當然，通過約定和核算，二者可以相抵。

　　國有參股公司嚴格來說應該稱之爲“國家參股公司”或“政府參股公司”，不是國有企業，政府只是普通參股者，受到公司法規範。這類企業與一般競爭性企業無疑，沒有強制性社會公共目標，經濟目標居主導。如果它們也提供公共服務，那是它們自覺履行社會責任的行爲，應該予以鼓勵和支持。對於這類企業，政府參股只是爲了壯大國有經濟的實力，除此之外，政府對這類企業沒有任何其他附加的義務。

　　爲了保證各類國有企業盡最大可能發揮各自的作用，應該完善兩種作用的評價指標體系，並賦予不同權重。公共作用採用公共績效指標，經濟作用採用財務績效，同時輔之於其他績效指標。公共績效的核心指標是社會貢獻率，財務績效的核心指標是國有資產增值率，其他績效指標主要包括客戶滿意度、企業運營效率、企業創新能力等。

　　在市場經濟中，與非國有企業相比，國有企業具有兩重性：一般性和特殊性。國有企業的一般性主要表現爲它的營利性；其特殊性則源於一定的社會經濟制度賦予它的社會性。國有企業的兩重性決定了它必須具有雙重的功能：營利功能和社會功能。

　　1、營利功能

　　國有企業具有營利性和營利功能，這首先源於企業作爲經濟人的自然本能。在市場經濟中，作爲市場經濟微觀基礎和市場經濟主體的企業，以追求最大利潤爲目標從事生產和經營活動，實現其經濟人的自然本能，可以說是天經地義的。企業若失去了這種本能，市場經濟也就失去了存在的基礎。其次，國有企業的營利性和營利功能還決定於企業的性質。因爲企業是社會化大生產和市場經濟的產物，是以社會化大生產爲基礎的市場經濟條件下的一種成本較低的生產組織形式。國有企業雖然不一定以追求最大利潤爲目標從事生產和經營活動，但也應當實現成本最小化。否則，如果建立國有企業僅僅是爲了實現其社會功能，而不必營利，那就不一定必須採取企業這種組織形式。建立公益事業單位和一些特殊的非營利機構同樣可以滿足這種需要。

　　因此，同其他非國有的一般企業一樣，作爲市場競爭主體，國有企業也要通過自己的生產經營活動，向市場提供產品和服務，並努力實現利潤最大化或實現成本最小化，從這個意義上說，國有企業應當具有一般的營利功能。

　　但是，國有企業必須具有特殊的社會性質和社會功能，從根本上說，這是源於市場經濟本身發展的需要。首先，在經濟生活中，哪怕是在市場經濟最發達的國家中，壟斷、外部性、公共物品以及市場信息不充分等因素都是一種客觀存在，這些因素的存在必然會導致市場失靈，市場主體的活動水平與社會所需要的最優水平就會出現不一致，從而使資源不能得到最優配置，在此情況下，市場經濟的理想狀態—— 帕累托最優狀態也就不可能實現。其次，市場經濟自身存在的功能缺陷還會造成經濟運行中有可能出現大起大落的強周期波動現象，導致嚴重的失業或通貨膨脹，同時還會導致經濟結構失衡和總量失衡。

　　市場失靈和市場功能缺陷的存在表明，單純依靠市場機制的作用是無法使市場經濟正常運行的。爲克服市場失靈和彌合市場功能缺陷，客觀上需要政府對經濟運行進行幹預。一般來說，政府幹預經濟運行的方式有兩種：一是運用經濟政策進行幹預，二是組建國有企業。其中，由政府投資組建國有企業是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業、某些領域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或實際控制的國有企業，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。如果國有企業喪失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政政策和貨幣政策來幹預經濟運行，是難以克服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是一切市場經濟國家都普遍存在國有企業的重要原因。國有企業特殊的社會性質決定了它應當具有特殊的社會功能，這種特殊的社會功能在不同的國家或地區，以及在同一國家或地區的不同歷史條件和經濟條件下應具有不同的規定性。

　　2、社會功能

　　就我國現階段而言，國有企業的社會功能應主要表現在如下幾個方面：(1)服務宏觀經濟，實現資源在全社會範圍內的優化配置；(2)進行战略开發，促進技術進步，實現產業結構升級，爲經濟發展提供基礎性服務；(3)促進地區經濟平衡發展，實現經濟合理布局；(4)控制國民經濟命脈及其他重要領域，保障國家經濟、政治和軍事安全；(5)實現政府的其他重要政策目標。

　　國有企業的上述社會功能，在社會主義市場經濟中是不可缺少的，也是無法替代的。正確發揮國有企業的這一重要功能，對於國有企業自身的發展，保障正常經濟秩序，改善宏觀經濟環境，提高經濟運行質量，維護國家利益和社會穩定，都具有極其重要的意義。也正是從這個意義上說，那種主張剝離國有企業的社會功能，把國有企業完全等同於以追求最大利潤爲惟一目標的一般企業的觀點，顯然是不可取的。

　　在建國初期，我們爲了優先發展重工業和加快實現國家的工業化，擁有了國有資產和國有企業。半個世紀過去了，隨着我國社會主義經濟體系的建立，國家擁有國有資產和發展國有企業的目標更多地轉化成維護社會穩定和經濟發展。在這種情況下，如果我們對大多數國有資產進行處置，將其變現充實社會保障基金或者直接用於社會救濟，從實物或账面上來看，國有資產沒有了，但這種處理維護了社會穩定和經濟發展的大局，那么，這種處置應該同擁有國有資產和發展國有企業具有同樣的效果。事實上，這種處置方式正是我國國有企業改革的長期目標取向。但是，在這種處置方式尚沒有完全鋪开之前，大型、特大型國有企業仍將是我國國民經濟的重要力量。

　　首先，大型國有企業是我國國民經濟中的中流砥柱。雖然通過“抓大放小”，一部分國有中小企業以租賃、承包、售出、參股等方式向產權多元化轉變。但是，進入2000年，我國的國有資產已經達到9萬億元人民幣，構成了極其巨大而龐雜的體系，國有和國有控股企業在幾乎所有的工業領域仍佔據主導地位。

　　其次，大型國有企業是抗衡跨國公司的主力軍。中國加入WTO以後，國際知名的大型跨國公司大舉進攻中國市場，各種洋貨猛烈衝擊國貨。盡管民營經濟已經有了很大的發展，但是由於其在技術、質量、規模等方面的顯著差距，尚不能與跨國公司抗衡，而只有大型國有企業才是抗衡跨國公司的生力軍。如彩電行業曾是進口產品最多的市場，但是1996年四川長虹等大型彩電公司在價格、質量、服務等方面向外國名牌展开市場爭奪战，一舉打破了大屏幕彩電由外國名牌主導的格局，以致長虹的“紅太陽一族”大屏幕彩電在國內市場佔有率達三分之一。

　　再次，大型國有企業是我國支柱產業的重要支撐。在石油、化工、機械、電子、冶金、有色和建材等重要產業中，我國七大汽車集團佔全行業總產值的66%；嘉陵、北方、輕騎、金城四大摩托車集團佔全國總產量的一半；上海、東方、哈爾濱三大發電設備集團，提供國內電站設備的70%。

　　最後，大型國有企業仍是出口創匯的主要力量。1997年，國有企業出口創匯額超過了外商投資企業，居於領先地位。其中，大多數大型國有企業以銷售額的1%左右投入研究與开發，有的達到2%，技術進步處於國內工業企業領先地位。

　　近幾年，國有中型企業和小型企業總體處於虧損狀態，只有大型企業盈利，充分顯示國有大型企業在我國國民經濟中的中流砥柱作用。當然，我國大型國有企業與國外大企業相比，有着不小的差距。一是大型企業數量少；二是企業平均規模小；三是生產集中度低；四是真正的聯合體、企業集團少；五是大中小企業沒有合理的分工。從技術創新來說，我國500家最大工業企業年銷售額之和還不抵美國通用汽車公司一家銷售額。

　　我國的國有企業主體最初是通過“沒收官僚資本歸全民所有”建立起來的，並且在接下來的三十年時間裏，它成爲國家財政的主要收入來源和主要支出渠道。在強有力的中央集權計劃式管理之下，它基本上沒有自己的利潤追求，成爲事實上的“國家工廠”或者說是“生產車間”。1980年以後，隨着“包”字（承包制，作者注）進城，國有企業有相當一部分實行了承包、承租經營模式，國有企業成爲承包者和承租者追求利潤最大化的工具（國家放權讓利的改革又強化了國有企業的這一功能），同時，國家財政來源於國有企業的收入比重下降，國家財政投向於國有企業的支出也有所放緩，國有企業在一定程度上成爲“租賃工廠”。

　　隨着1994年社會主義市場經濟體制改革的正式實施，市場化浪潮對國有企業經營機制形成強烈的衝擊，也對國有企業的定位提出新的要求。應對市場化競爭的需要，我國政府對國有企業進行了一系列的改革，其中最主要的是“下崗分流，減員增效”、 “社會保障制度的建立”和國有企業重組與上市三個方面。“下崗分流，減員增效”主要是解決國有企業冗員過多、效率低下的問題；社會保障制度的建立主要是將國有企業從不合理的社會負擔中解放出來，兼解決企業急需的各種勞動力流動問題；國有企業上市特別是大型國有企業上市，主要是爲了解決國有企業的資金短缺問題。

　　客觀地講，以上幾個方面的改革都已經初步取得了初步的成效。但同樣不可否認的是，國有企業經營機制並沒有根本性轉變，國有企業困難沒有根本改觀，國有企業投資仍然是財政支出的“黑洞”，是財政赤字的主要制造者。另外，國有企業融資發展成爲證券市場不能承受之重――國有企業大量上市融資，所融資金有相當一部分或爲母公司佔用，或沉澱在企業的銀行账戶中，真正被企業用來進行生產經營的資金所形成的投資回報率也是相當低下的。統計顯示，(2003年第三季度季報)滬市771家上市公司加權平均每股收益爲0.159元，加權平均淨資產收益率爲6.18%；深市507家上市公司加權平均每股收益爲0.152元，加權平均淨資產收益率爲5.85% ；以2003年10月28日收市時1254只A股加權平均股價爲6.98元 計算，投資者的毛收益率小於2.25%，即使全部拿來派現，其收益率也只與一年期銀行儲蓄存款利率相當。但這並不能對國有企業進一步在證券市場融資形成任何的妨礙，最近發行的長江電力融資規模甚至超過了100億元。國有企業就象一塊巨大的海綿，不斷地吞噬國家財政資金，不斷地從證券市場吸取資金而幾乎不給予任何的回報，所以可以稱之爲“海綿工廠”。

　　作爲“國家工廠”，它是與高度集中的計劃經濟體制相適應的一種特定歷史時期的國有企業定位；作爲“租賃工廠”，它是與從集中走向相對分散的經濟體制轉型相適應的一種國有企業定位；這兩種定位都符合當時歷史條件的需要，因而對當時的財政、經濟的發展起到了巨大的推動作用。但相對於社會主義市場經濟體制而言， “海綿工廠”顯然是不合時宜的――一方面，市場經濟體制要求政府投資領域必須重新界定。

　　在一般性競爭經濟領域，政府投資應該逐步退出，國有企業規模要不斷減小，至少是不應該再追加投資（不管這些資金是來源於財政投資還是證券融資）；在基礎性經濟領域和外溢性經濟領域，政府應該加強投資，擴大國有企業的規模；另一方面，證券市場特別是股票市場是個市場化程度非常高的、市場效率非常好的自由市場，“用手投票”機制使得投資者可以參與企業的經營決策與經營管理，從而推動企業提高經營效率，“用腳投票”機制使得經營不力的企業及其經營者難逃被市場淘汰的命運，因而其內在的優勝劣汰機制可以使資源配置的效率達到最大值。作爲市場管理者同時也是國有企業所有者的政府對市場的行政幹預，往往會降低市場自身的效率發揮，甚至引至市場崩潰。中國的B股市場實際上已經宣告徹底喪失資源配置功能（至少目前是），而A股市場的資源配置和融資功能也正在逐步喪失。所以，就目前而言，一是要解決國有企業的進與退問題，二是要還證券市場一個清白的問題。

　　在國有企業進退問題上，“進”是重點，“退”是難點。對於新增國有企業投資，不僅要把握投資方向，更要注重企業經營機制的再造，從而建立起具有有效產權約束和經營激勵、符合市場經濟規律的投資機制和經營機制。具體來說，在投資方向上，政府應該繼續加大在基礎設施和公共工程、環境保護等領域投資的力度，改變目前我國在這些領域存在的嚴重的投資不足的問題。

　　首先是在基礎設施和公共工程領域。雖然近幾年來隨着積極財政政策的大力實施，這方面的投資有長足的增長。但可以看出，政府在這類項目投資的過程中，過於強調其政治要求和利潤要求，而較少真正從財政角度考慮。以江西南昌爲例，政府在基礎設施和公共工程方面的投資主要集中在所謂的“亮化工程”――注重城市的外包裝如牆面裝飾、路燈、綠化林等，城市的實質功能並無多大改進。另外，在修路架橋的過程中，過份依賴社會資金的投入，導致路橋收費的居高不下，無形之中增加了區域社會和經濟運行的成本，加重了城市居民的負擔。因此，政府在基礎設施和公共工程領域，一方面要運用“成本效益分析法”、預先優選出投資項目和方案，提高財政資金的使用效率；另一方面要加大財政投資的力度，減少對民間投資的依賴性，從而淡化項目經營的利潤追求，切實增進公共服務水平，提升居民的福利。

　　其次，在環境保護等領域，雖然政府對環境保護問題的重視程度日漸提高，但由於對環境保護問題的緊迫性認識不足，財政方面的投入則遠遠跟不上社會經濟發展的步伐，出現環境保護事業明顯落後於經濟發展並直接妨礙了經濟的可持續性發展。因此，政府可以在逐步完善環境保護法規、制度的基礎上，在吸引民間資本追加投資的同時，加強政府對環保企業的直接投入。

　　對於需要退出的國有企業，需針對不同情況進行處理：符合《破產法》要求的國有企業，應該堅決予以破產；對於經營不善，但虧損不嚴重的企業，可以先進行重組，同時鼓勵、吸引民間資本或國外資本進行兼並、收購；對於經營效益較好或經過重組後扭虧爲盈的國有企業，可以借鑑MBO等模式進行市場化改造，實現“國退民進”。

　　綜上所述，在社會主義市場經濟條件下，適應公共財政體制建立和發展的要求，國有企業應該定位在：作爲政府彌補市場失靈的重要工具，以社會穩定和經濟發展爲主要目標，在公共產品提供等領域發揮宏觀調控作用。

　　建國初期，我國國有經濟只有少量的解放區軍工企業和接管的官僚壟斷資本企業，這些企業規模小、資產量小。據不完全統計，1952年我國國有資產總額只有1．2986萬億元。經過建國後40多年來的經濟建設，我國的國有經濟不斷發展壯大，特別是改革开放以來，國有經濟得到快速發展，國有資產越來越雄厚。到1995年底，我國國有資產達到5．7萬億元，其中經營性資產4．5萬億元，非經營性資產 1．2萬億元。統計表明，1949年以來，我國國有資產平均每年遞增12．4％，其中1980年以來，平均每年遞增14．5％，1990－1995年平均每年遞增17．9％。

　　一、國有企業在文革前十七年的情況與體制形成過程

　　1951年12月，中共中央就國營企業領導制度問題，批轉《中共中央東北局關於黨對國營企業領導的決議》，明確黨管工業，在黨委領導下實行廠長執行負責制。1958年大躍進以後，全面實行黨的第一書記抓工業，1960年开始實行黨委統一領導下的廠長負責制；1966年以後的文革十年，經歷了三個階段：一是造反羣衆領導企業階段，二是革命委員會管理階段，三是軍隊介入企業，實行軍管會、軍宣隊管理階段。到1972年8月，部隊返回，國有企業重新回到原有黨委領導下的廠長負責制下管理。文革期間實行一元化領導，無所謂經濟工作，企業實際上是一個政治工作組織。1976年文革結束以後，企業從政治組織再次恢復爲生產性組織。

　　1978年4月，中央頒發了《關於加快工業發展的若幹問題的決定》，明確企業實行黨委領導、廠長負責，增加總工程師制度與職代會制度。

　　二、國有企業在改革开放後到黨的十四大以前的發展與改革進程

　　黨的十一屆三中全會後，從1979年开始，國有企業的改革逐步啓動，中共中央下發了《關於擴大國營工業企業經營管理自主權的若幹規定》，1980年，根據中央精神，國家經委、全國總工會、中國社科院等有關部門對一批工業企業進行領導體制改革的試點。1982年元月，中共中央、國務院頒發了《國營工廠廠長工作條例》，雖然依然是黨委領導，但是在實行黨政分工體現了廠長責權利方面的統一，從而逐步爲實行廠長負責制作了準備。1982年5月，中共中央頒發了《中國共產黨工業企業基層組織工作暫行條例》，明確企業黨委是企業的領導核心，實行黨委領導下的廠長負責制與職工代表大會制，廠長行政指揮權與黨委集體領導、職工民主管理是企業的三項原則。

　　1981-1982，全面推行工業經濟責任制，主要是分配上實行利潤留成，盈虧包幹，以稅代利，自負盈虧。1982年开始提出企業領導幹部的革命化、年輕化、知識化、專業化，解決多少年來長期存在的領導班子年齡偏大、人員偏多，文化偏低，專業人員偏少的狀況，並且進行了初步的調整。1984年5月，六屆人大二次會議的政府工作報告上宣布，國營企業將逐步實行廠長負責制。

　　1984年10月，中共中央召开了十二屆三中全會，《中共中央關於經濟體制改革的決定》公布。提出：增強企業活力，特別是增強全民所有制大中型企業的活力，是經濟體制改革的中心環節。明確中國現階段的經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。決定對政府與企業關系進行界定，各級政府原則上不再經營企業。

　　1984年11月在少數大中型企業實行股份制試點。全國第一家股份制試點企業是上海飛樂音響公司。

　　1986年全國部分城市進行經濟承包責任制試點的基礎上，1987年5月，國務院決定在全國普遍推廣承包經營責任制。

　　1988年，爲規範國營工業企業的承包經營責任制，這年2月，國務院公布了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，實行包死基數、確保上交、超收多留、欠收自補的原則。企業承包者的年收入，視企業完成承包經營責任制情況，可高於本企業職工的年平均收入的1-3倍，甚至於更多。在此期間，國家先後在多個領域進行了一系列改革。這些改革主要有：縮小指令性計劃，擴大市場調節計劃；採取調放結合、以放爲主的價格改方針；改革統收統支的體制，主要是利改稅和撥改貸；建立金融市場，首先开辦深圳與上海兩個證交所；推進勞動、工資和社會化保障制度方面的改革，主要是養老保險制度开始全面推开，待業保險开始試行；工資總額與效益掛鉤上下浮動；國有資產的管理與改革开始起步，清產核資，產權界定，產權登記。

　　三、黨的十四大以後的國有企業改革與發展情況

　　1992年以後，國家嘗試爲國有企業改革注入了新的活力。1993年11月，中共十四大召开，出臺《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，確立在中國全面建立市場經濟的制度。對國有企業進行全面改革，一是抓大放小，抓好一批大中型企業，對一般小型企業要進一步放开搞活。二是建立公司法人治理結構，將現有企業改組成權責分明，管理科學，激勵與約束機制相結合的內部管理體制。企業依法自主經營、自負盈虧。三是建立現代企業制度試點和發展股份制企業，理順企業產權關系，探索政企分开，解決試點企業的富余人員的問題，發展並規範各種勞動就業中介組織，在國有企業改革的路上邁進了一大步。

　　1993年12月29日國務院出臺了《股票發行與交易管理條例》，1994年8月4 日，國務院出臺了《股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》。這兩大具有重要歷史意義的文件出臺，使得中國开始有了上市公司與股票市場，中國的股權分置及上市公司與股民的權益之爭也從此开始。

　　1996年6月24日，國務院原則上同意了國家經貿委等9部委《關於在若幹城市進行企業“優化資本結構”試點的請示》，從此以後，下崗再就業，成爲中國國有企業改革一個重要特徵。在領導體制方面，企業推行公司化制度，开始建立董事會、黨委會、監事會與總經理的馬車機制。

　　1997年1月，中共中央發出《關於進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》，強調要求選配好黨委書記、廠長經理和董事長，黨委書記與董事長可由1人擔任，黨委書記和董事長分开配備的，可交叉任副手。

　　1999年，國家決定重點抓好1000家國有企業，使其發揮經濟發展的骨幹作用。

　　同時，在全國全面推進改革的兩類共九大措施，兩類措施是指是改變所有制的和不改變所有制的措施；九大措施別是：吸收一定外來資金組建有限責任公司；二是改建爲股份合作制；三是鼓勵跨行業、跨地區兼並；四是在不變更企業所有制的前提下，允許企業通過出租、承包方法進行經營活動；五是通過公开競價，有償轉讓企業股份；六是鼓勵中小型企業引資嫁接改造；七是對長期虧損、扭虧無望的企業依法實施破產，清償債務；八是管理混亂、經營不好的企業委托實力較強的企業去進行托管；九是原有企業經營管理情況好的，可繼續保持原有企業模式，加強管理，提高企業效益。

　　2000年开始，對全國的國有企業改革實行分類指導，對陷入困境的老企業通過出售一塊、盤活一塊、加強一塊；退二進三，出城入鄉等多種改革措施；國有企業產權改革的進度越來越快。地方中小型國有企業改革走在前列，這些企業中的大多數由於長期以來的貸款過多、虧損過多，已經成爲當地財政與銀行發展的巨大壓力。

　　(一)國有企業改革的關鍵在於建立起科學的國有資產管理、監督和營運體系

　　從以上分析可知，當前國有企業改革成效不明顯的主要原因是國有資產管理體制改革滯後、政企不分、政資不分，這些問題困擾和阻礙着企業的發展。傳統體制下，國有資產所有權管理多元化，政府各部門都可以以所有者的身份向企業發號施令。由於所有者的責任主體不明確，企業缺乏應有的監督約束，尤其是那些直接歸各級政府管理的大集團，其產權歸政府所有，但政府是由各綜合經濟管理部門行使管理職能的，由於政府沒有授權具體由何部門進行監督，結果是任何部門都可以管企業，但誰都管不了，誰都不負責任。政府對企業的內在情況不清楚，容易出大問題，導致企業關閉甚至破產。

　　國有企業如何進行改革，這方面中央有了明確的規定，即對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。目前，對於從建立國有資產管理委員會及其辦事機構，到中間或中介性的國有資產經營公司，再到生產經營企業三個層次的國有資產管理體制的框架，理論界與學術界在認識上是統一的。近年來，各地在實施方面進行了大量探索，目前全國已有上海、河北等11個省市先後建立了新的國有資產管理體制。盡管各地做法不盡相同，但新的管理體制基本上是按照三個層次的框架建立的，其大致情況是：在省、自治區、直轄市政府一級成立國有資產管理委員會會簡稱國資委)委在中間層建立資產經營公司，下層由企業組成。

　　這三個層次，在上層通過國資委直接管理資產經營公司，而不是靠各部門分工把關，這樣既能將政府各部門的社會經濟管理職能與資產所有者職能分开，又直接加強了對資產經營的領導和監督，形成了有效的制約機制；在中間層建立了國有出資人制度，爲資本運營構建合格的載體，使企業對投資主體負責，投資主體對出資人負責，出資人向政府負責，實現了國有資產監督職能與國有資產經營職能的分離；在下層由國有獨資企業，國有控股、參股及合資企業羣組成，這些企業根據國家法律擁有法人財產權，具有企業法人資格，依法自主經營、自負盈虧、照章納稅、獨立承擔民事責任，並具體承擔國有資產保值、增值的任務，從而實現了國家終極所有權與企業法人財產權的分離，理順了政府與企業的關系，初步實現了政企分开。實踐證明，這三個層次管理體制的推行和不斷完善，對於從深層次上改變政企不分、政資不分、多頭管理的局面是可行的，也是成功的。

　　(二)根據情況選擇“三層次”或“兩層次”模式

　　目前，各方普遍認爲國有資產管理體系應建立國有產權管理機構一控股公司～一般國有企業三層次模式，以解決國有企業過多、管理幅度過大的問題。(1)“三層次”和“兩層次”並存，一些大型國有企業可以由“統一權責”的所有權行使機構進行所有權管理；(2)明確政資分开、國有資本追求單一的資本回報目標或財務目標是“三層次”是否有效的關鍵；(3)在“三層次”模式中，第二層次的公司，即中間層公司，其功能定位是否恰當及其運營狀況的好壞，是決定三層次模式功效的關鍵環節；(4)對只宜作爲股權資產管理公司運作的公司，可考慮用特殊規範界定其與子公司的關系；(5)根據中間層公司的战略目標和相應責任確定考核指標，財務考核招標不宜過多；(6)結合社會保障體系完善爲行政改革的過程，將中間層公司承擔的“社會責任”、“政府責任”分離出去。

　　(三)建立有效的公司治理結構

　　國有企業改革的方向是轉制公司，並建立合理的公司治理結構。這項工作已有明顯進展，但仍然有一些重大問題沒有解決。如國有大公司是否要建立董事、董事會承擔战略監控責任體制以及公司監控體系和經營者激勵約束機制等問題。

　　1．大型國有公司有必要設立董事會，承擔國家所有者的委托責任。(1)國外大公司，包括國有或地方公有企業都沒有董事會或功能類似的結構。大公司甚至獨資公司及國有獨資公司都需要設立董事會，其主要原因是大公司一般都“兩權分離”，股東或出資者不可能也不宜直接承擔公司經營決策監控責任，只能委托董事監控公司進行管理和運行。(2)大型國有獨資公司也有必要設立董事會。目前部分國家直屬大型國有獨資公司，實行的是總經理負責制及國家直接任命經營班子的體制。(3)設計合理的董事結構，國有控股公司和國有獨資公司的董事中要有一定比例的外部獨立董事，董事要有任期。(4)不同類型的董事會結構可有所不同，相應的董事乃至監事的責任也可有所不同。

　　2．建立有效的公司監控體系和經營者激勵約束機制。(1)建立內外結合的公司監控體系。大型國有公司的監控體系應是職責明確、內外結合、覆蓋各個方面的。(2)對不同的公司治理監控及考核的內容有所不同。(3)建立有效的經營者激勵約束機制。公司治理的兩個關鍵性安排：一是公司控制權的安排；二是激勵制度的設計。在中國有必要建立包括股權激勵方式在內的薪酬組合制度。

　　由此可見，無論是從國有企業的產生過程來看，還是從國有企業所起的作用與所作的貢獻來看，不管人們愿意還是不愿意，國有企業都有其存在和發展的理由。國內外的實踐表明，國有企業的確存在着一定的局限性，正是這些局限性，妨礙了其經營效率的提高。但是，決定一個企業效率高低的因素很多，不僅僅在於其公有還是私有。私營企業由於管理不善而效率低下，最終導致破產的事例屢見不鮮；而國有企業由於制度合理，管理科學，從而成爲經營典範的也並非一家。美國著名經濟學家列昂惕夫指出，不可能所有部門都由私人經營，有些部門改爲私營只會降低效率。例如，臺灣早年發展鋼鐵工業，原希望民間企業家來辦鋼鐵廠，但沒有人愿意辦或有能力辦。後來，不得不由政府來辦，建立了臺灣人至今還引以爲驕傲的“中國鋼鐵公司”。因此，在整頓和改造國有經濟成分時，出路不只是私有化，更重要的是理順產權關系，改革治理結構，提高管理水平。