績效預算
歷史
績效預算理念萌芽於1907年紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”的報告中,該報告強調“通過對已批準項目的管理,提高資源使用效率”。績效預算理念最早用於實踐則开始於20世紀30年代,田納西流域管理局和美國農業部採納了績效預算,在一定程度上提高了部門運作效率。到了20世紀40年代,美國的“重組政府”運動方興未艾,借此契機,第一屆胡佛委員會在1949年的報告中,完整地定義了績效預算,從而定下了績效預算改革的基調,此後,政府預算的“績效、效率”觀念开始深入人心。
遺憾的是,績效預算推行的成效並不盡如人意,政府行政績效大幅提高的情形並未出現。因此,從20世紀60年代中期开始,績效預算銷聲匿跡,代之而起的是計劃——項目——預算(計劃項目預算制,PPBS)、零基預算((ZBB)等。然而,隨後的這些預算改革也都沒有取得成功。
20世紀90年代,在繼承以往預算改革的一些有價值成分並進行新的探索的基礎上,以美國、澳大利亞和新西蘭爲代表的 OECD國家紛紛推行了以績效爲基礎的“新績效預算”。其核心是主張政府預算必須與政府的中長期战略計劃相結合, 強調以政府職能的整體目標爲導向,用績效目標作爲約束手段,以績效責任換管理自由,在強調高層機構對支出總量進行控制的同時,將自由使用預算資金的權力賦予了中、低層管理者,在預算制度中實現了政策(目標和結果)與管理(產出和激勵)的有機融合。從OECD成員國推行新績效預算的實踐來看,新績效預算在有效地促進政府改革, 以及有效地制止財政資金浪費、實現財政收支平衡等方面的效果是相當明顯的。
績效預算改革雖然歷經反復,甚至遭遇過失敗,但實踐證明,績效預算所倡導的“效率、績效”理念符合預算制度改革發展的趨勢和方向,對世界範圍內的預算改革都具有普遍的借鑑意義。特點
績效預算的特點就是按計劃決定預算,按預算計算成本,按成本分析效益,然後根據效益來衡量其業績。可見,績效預算是一種是以成本-效益分析爲基礎確定支出標準的預算組織形式,它對於監督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。
績效預算對西方各國的預算制度也產生較大的影響。一些紛紛國家仿效績效預算,試行以計劃爲中心、以成本-效益比較爲考核標準的預算制度,如英國的“功能成本”、“產出預算”和“計劃分析與檢查”、法國的“預算選擇合理化”、瑞典的“功能預算”等。
但是,實行績效預算制度,對某些部門支出進行成本效益評估時,難以用數字表明其預期的經濟效益,導致所謂的“績效”無從考核。例如,國防支出的“績效”,教育的“真實績效”就很難進行評估,致使該制度在各國並未普遍推廣和應用。內容
績效預算主要包括以下內容:政府職能(經濟、國防、教育等)、部門(如教育下面分爲高等教育、中等教育和初等教育等)、支出費用(分列爲經常支出和資本支出)、最終產品(如受教育人數、新建校舍及教育設施等)及成本與目的,然後對各項計劃從其最終產品成本及目的來衡量和評估其績效。不同之處
績效預算與傳統預算方法的不同之處在於,它把市場經濟的一些基本理念融入公共管理之中,從而有效地降低了政府提供公共品的成本,提高了財政支出的效率。可以說績效預算不僅是一種預算方法的改變,而且是整個政府管理理念的一次革命。
1、從管人轉向管事,更貼近市場經濟要求。
傳統的預算管理方式,是按照“人員——職能——經費”這一模式進行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量,再根據資源情況確定政府履行職能的程度,再根據職能需要確定相應的預算。這一模式,計劃經濟痕跡很濃,所謂“因人設事”,就是這種制度安排的產物。績效預算,則以一種全新的角度,按照企業化經營模式,把政府作爲一個提供公共品的經濟部門,建立起“公共品——公共品成本——預算”的模式,通過對公共品的核算,進行預算編制。這就徹底改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法,從而使預算緊緊圍繞公共品的成本,體現了預算的約束機制。
2、從收支核算到成本核算,更符合價值規律的要求。
在市場經濟條件下,公共品也是商品,它也必須遵循價值規律。在傳統預算理念下,預算收支僅僅體現了政府意圖。從制度經濟學的角度講,政府自己按自身的意圖編制、執行預算,本身就缺乏內在約束機制。盡管有人大(國會)的國家監督、審計部門的政府監督以及財政內部的監督體系,但總的看,這些外部監督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢,以致於政府支出擴張成爲一個財政學的定律。績效預算,則從強調公共品核算的角度,在預算中融入了成本核算的理念,從而從制度上強化了政府內控機制,使公共產品和服務能嚴格按價值規律的要求進行核算。
3、績效預算更好地調動了各部門的積極性。
財政支持績效預算評審會議
在傳統預算管理體制下,要么,先由財政代部門編制預算,要么,由部門編制預算、財政審批,財政與各部門實際上站在對立的角度,在預算經費指標上進行博弈。績效預算實際上把預算的執行權還給了部門,在確定了部門的業績指標和預算指標後,部門可以在這些指標的前提下,自行調整實現業績指標的技術路线,從而一方面使政府能較好地控制預算規模,另一方面,可以極大地調動預算單位的積極性,使它們能更好地進行資源配置。
一個簡單的例子,政府部門爲了完成某項目標(如城市綠化),在政府核定的預算指標內,既可以選擇通過招投標的方式,讓市場力量來完成城市的綠化及維護工作,也可以通過組建公共園林局等形式,由政府部門來完成這項任務。這種選擇權的下放,可以促進政府行爲能符合按市場經濟的要求,從而使政府行爲與市場經濟的要求更爲協調。
4、以客觀公正的績效評估體系代替傳統的業績考核,體現的民主化理念更爲完整。
績效預算的核心,就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預算制度下,一個單位的預算是根據它所要完成的職能,需要通過一系列取樣於社會的客觀指標來計算的(這一點,吸收了零基預算的經驗)。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算,也不是由財政部門說了算,而是由納稅人的代表對政府的公共服務進行評價。這就賦予了績效預算民主化的功能,無論是財政部門,還是用款單位,必須在公衆的監督下,通過實現有效的公共服務,才能取得政府預算的支持。可以有效地改變各級官員盲目追求“業績”和“形象”的形式主義作法。
因此,績效預算,也是一種公民(納稅人)監督下的預算方式。它對於強化財政監督,提高政府的管理水平,有着十分積極的意義。
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