政府失靈

簡介
　　政府失靈是指政府的活動或幹預措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經濟效率的決策或不能實施改善經濟效率的決策。主要類型
　　（1）短缺或過剩。如果政府的幹預方式是把價格固定在非均衡水平上，將導致生產短缺或者生產過剩。如果把價格固定在均衡水平之下，就會產生短缺。反之，則產生過剩。
　　（2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的後果，難以進行政策評價。
　　（3）官僚主義。政府決策過程中也許高度僵化和官僚主義嚴重，可能存在大量的重復勞動和繁文縟節。
　　（4）缺乏市場激勵。政府幹預消除了市場的力量，或衝抵了他們的作用，敢於就可能消除某些有益的激勵。
　　（5）政府政策的頻繁變化。如果政府幹預的政策措施變化得太頻繁，行業的經濟效率就會蒙受損失，因爲企業難以規劃生產經營活動。表現形式
　　政府失靈主要表現在以下幾方面：

pic-info">政府失靈-越位與缺位

　　1. 政府政策的低效率，也即公共決策失誤
　　公共決策主要就是政府決策，政府對經濟生活幹預的基本手段是制定和實施公共政策。公共選擇理論認爲，政府決策作爲非市場決策有着不同於市場決策之處。在政府決策中，雖然單個選擇者也是進行決策的單位，但是作出最終決策的通常是集體，而不是個人，以公共物品爲決策對象，並通過有一定秩序的政治市場（即用選票來反映對某項政策的支持來實現）。因此相對於市場決策而言，政治決策是一個十分復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在着諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定並實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失誤。
　　公共決策失誤表現在以下幾個方面：
　　（1）短缺或過剩。如果政府的幹預方式是把價格固定在非均衡水平上，將導致生產短缺或者生產過剩。如果把價格固定在均衡水平之下，就會產生短缺。反之，則產生過剩。
　　（2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的後果，難以進行政策評價。
　　（3）官僚主義。政府決策過程中也許高度僵化和官僚主義嚴重，可能存在大量的重復勞動和繁文縟節。
　　（4）缺乏市場激勵。政府幹預消除了市場的力量，或衝抵了他們的作用，敢於就可能消除某些有益的激勵。
　　（5）政府政策的頻繁變化。如果政府幹預的政策措施變化得太頻繁，行業的經濟效率就會蒙受損失，因爲企業難以規劃生產經營活動。
　　2. 政府工作機構的低效率
　　政府失靈理論認爲政府機構低效率的原因在於：
　　（1）缺乏競爭壓力。由於官僚機構壟斷了公共物品的供給，沒有競爭對手，就有可能導致政府部門的過分投資，生產出多於社會需要的公共物品；另一方面，受終身僱傭條例的保護，沒有足夠的壓力去努力提高其工作效率。
　　（2）沒有降低成本的激勵機制，行政資源趨向於浪費。首先，官員花的是納稅人的錢，由於沒有產權約束，他們的一切活動根本不必擔心成本問題。其次，官員的權力是壟斷的，由無窮透支的可能性。
　　（3）監督信息不完備。理論上講，政治家或政府官員的權力來源於人民的權利讓渡，因此他們並不能爲所欲爲，而是必須服從公民代表的政治監督。然而，在現實社會中，這種監督作用將會由於監督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府壟斷，監督者可能爲被監督者所操縱。
　　3. 政府的尋租

pic-info">政府失靈的表現形式

　　“尋租是投票人，尤其是其中的利益集團，通過各種合法或非法的努力，如遊說和行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。”可見，尋租者所得到的利潤並非是生產的結果，而是對現有生產成果的一種在分配，因此，尋租具有非生產性的特徵。同時，尋租的前提是政府權力對市場交易活動的介入，政府權力的介入導致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產生大量的社會成本：尋租活動中浪費的資源，經濟尋租引起的政治尋租浪費的資源，尋租成功後所損失的社會效率。另一方面，殉葬也會導致不同政府部門官員的爭奪權力，影響政府的聲譽和增加廉政成本。公共選擇理論認爲尋租主要有三類：（1）通過政府管制的尋租；（2）通過關稅和進出口配額的尋租；（3）在政府訂貨中的尋租。
　　4. 政府的擴張
　　政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。對於政府機構爲什么會出現自我膨脹，布坎南等人從五個方面加以解釋：（1）政府作爲公共物品的提供者和外在效應的消除這導致擴張；（2）政府作爲收入和財富的再分配者導致擴張；（3）利益集團的存在導致擴張；（4）官僚機構的存在導致擴張；（5）財政幻覺導致擴張。
　　因此，諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯.M.布坎南等公共選擇學派對西方現行民主制度，對國家和政府深表懷疑，正如布坎南所說：“公共選擇理論以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關於政府的那套浪漫、虛幻的觀念。公共選擇理論开闢了一條全新思路，在這裏，有關政府及統治者的行爲的浪漫的、虛幻的觀點已經被有關政府能做什么，應該做什么的充滿懷疑的觀點所替代。而且，這一新的觀點與我們所觀察到的事實更爲符合。”原因
　　公共選擇理論認爲，政府活動的結果未必能校正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費。主要原因包括政府決策的無效率、政府機構運轉的無效率和政府幹預的無效率。
　　（1）政府決策的無效率。公共選擇理論在用經濟模型分析政治決策時指出，民主程序不一定能產生最優的政府效率。

pic-info">政府失靈的原因

　　第一，投票規則的缺陷導致政府決策無效率。投票規則有兩種，一是一致同意規則，二是多數票規則。常用的投票規則是多數票規則。 多數票規則也不一定是一種有效的集體決策方法。首先，在政策決策超過兩個以上時，會出現循環投票，投票不可能有最終結果。其次，爲了消除循環投票現象，使集體決策有最終的結果，可以規定投票程序。但是，確定投票程序的權力往往是決定投票結果的權利，誰能操縱投票程序，誰也就能夠決定投票結果。再次，多數票規則不能反映個人的偏好程度，無論一個人對某種政治議案的偏好有多么強烈，它只能投一票，沒有機會表達其偏好程度。
　　第二，政治市場上行爲主體動機導致政府決策無效率。公共選擇理論認爲，政府只是一個抽象的概念，在現實中，政府是由政治家和官員組成的，政治家的基本行爲動機也是追求個人利益最大化。因此，政治家追求其個人目標時，未必符合公共利益或社會目標，而使廣大選民的利益受損。
　　第三，利益集團的存在導致政府決策無效率。利益集團又稱壓力集團，通常是指那些有某種共同的目標並試圖對公共政策施加影響的有組織的團體。在許多情況下，政府政策就是在許多強大的利益集團的相互作用下做出的。而這些利益集團，特別是還可能擁有部政黨政治權勢的利益集團，通過競選捐款、院外有水、直接賄賂等手段，對政治家產生影響，左右政府的議案和選民的投票行爲，從而市政府做出不利於公衆的決策。
　　（2）政府機構運轉的無效率。公共選擇理論認爲，政府機構運轉無效率的原因主要表現在缺乏競爭、缺乏激勵兩個方面。
　　第一，缺乏競爭導致的無效率。首先是政府工作人員之間缺乏競爭，因爲大部分官員和一般工作人員是逐級任命和招聘的，且“避免錯誤和失誤”成爲政府官員的行爲準則，故他們沒有競爭的壓力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部門之間缺乏競爭，因爲政府各部門提供的服務是特定的，無法直接評估政府各部門內部的行爲效率，也不能評價各部門間的運行效率，更難以設計出促使各部門展开競爭、提高效率的機制。
　　第二，缺乏降低成本的激勵導致的無效率。從客觀來看，由於政府部門的活動大多不計成本，及時計算成本，也很難做到準確，再加上政府部門具有內在的不斷擴張的衝動，往往出現公共物品的多度提供，造成社會資源的浪費。從主觀來看，政府各部門對其所提供的服務一般具有絕對的壟斷性，正因爲有這種壟斷地位，也就沒有提高服務質量的激勵機制。此外，由於政府部門提供的服務比較復雜，他們可以利用所處的壟斷地位隱瞞其活動的真實成本信息，所以無法評價其運行效率，也難以對他們進行充分的監督和制約。
　　（3）政府幹預的無效率。爲了確保正常而順暢的社會經濟秩序，政府必須制定和實施一些法律法規。但是，有些政府幹預形式，比如政府辦法許可證、配額、執照、授權書、皮紋、特許經營證等，可能同時爲尋租行爲創造了條件。因爲在這種制度安排下，政府人爲地制造出一種稀缺，這種稀缺就會產生潛在的租金，必然會導致尋租行爲。尋租行爲一般是指通過遊說政府和院外活動獲得某種壟斷全或特許權，以賺取超常利潤的行爲。尋租行爲越多，社會資源浪費越大。出路
　　

pic-info">政府失靈

現行的選擇機制是失靈的，那么出路何在？公共選擇理論爲此提出了兩條思路：其一是市場化改革，其二，憲法制度改革。前一種思路主要是由公共選擇理論中的芝加哥學派提出，後一種思路主要由公共選擇理論中的弗吉尼亞學派提出。
　　所謂市場化改革是試圖通過把經濟市場的競爭機制引入政治市場來提高後者的運行效率。市場化改革的思路主要包括三方面的內容：(1)明晰和界定公共物品——公有地、公海、公共資源的產權，飢餓此消除在這些公共物品使用上的“逃票乘車”和掠奪性消費。(2)在公共部門之間引入競爭機制，重構政府官員的激勵機制，按照市場經濟原則來組織公共物品的生產。(3)重新設計公共物品的偏好顯示機制，使投票人盡可能真實地顯示其偏好。
　　所謂憲法改革，是試圖通過建立一套經濟和政治活動的憲法規則來對政府權力施加憲法約束，通過改革決策規則來改善政治。在公共選擇理論家們看來，要克服政府幹預行爲的局限性及避免政府失靈，最關鍵的是要在憲制上做文章，布坎南認爲，要改進政府的行政過程，首先必須改革規則，因此，公共選擇的觀點直接導致人們注意和重視規則、憲法、憲法選擇和對規則的選擇。布坎南等等人着重從立憲的角度分析政府制定的規則和約束經濟和政治活動的規則或限制條件，即他們並不直接提出具體的建議供政策制定者選擇，而是爲立憲改革提供一種指導或規範建議，爲政策制定提出一系列所需的規則和程序，從而使政策方案更合理，減少或避免決策失誤。補救措施
　　綜上所述，在現行的民主制度下，沒有一種選擇機制可以稱得上是最優選擇機制或有效率的選擇機制。既然政治市場上現行的選擇機制是失靈的，那么出路何在？公共選擇理論爲此提出了兩條思路：其一是市場化改革，其二，憲法制度改革。前一種思路主要是由公共選擇理論中的芝加哥學派提出，後一種思路主要由公共選擇理論中的弗吉尼亞學派提出。

pic-info">政府失靈的補救措施

　　所謂市場化改革是試圖通過把經濟市場的競爭機制引入政治市場來提高後者的運行效率。市場化改革的思路主要包括三方面的內容：(1)明晰和界定公共物品——公有地、公海、公共資源——的產權，借此消除在這些公共物品使用上的“逃票乘車”和掠奪性消費。(2)在公共部門之間引入競爭機制，重構政府官員的激勵機制，按照市場經濟原則來組織公共物品的生產。(3)重新設計公共物品的偏好顯示機制，使投票人盡可能真實地顯示其偏好。
　　所謂憲法改革，是試圖通過建立一套經濟和政治活動的憲法規則來對政府權力施加憲法約束，通過改革決策規則來改善政治。在公共選擇理論家們看來，要克服政府幹預行爲的局限性及避免政府失靈，最關鍵的是要在憲制上做文章，布坎南認爲，要改進政府的行政過程，首先必須改革規則，因此，“公共選擇的觀點直接導致人們注意和重視規則、憲法、憲法選擇和對規則的選擇。”布坎南等等人着重從立憲的角度分析政府制定的規則和約束經濟和政治活動的規則或限制條件，即他們並不直接提出具體的建議供政策制定者選擇，而是爲立憲改革提供一種指導或規範建議，爲政策制定提出一系列所需的規則和程序，從而使政策方案更合理，減少或避免決策失誤。治理措施
　　1、市場化改革。政府市場化改革就是引入市場競爭機制，功過市場競爭和交換制度的運作而不是完全依賴政府權威制度的運作來實行政府職能的調整。①公共產品和服務市場化，②政府職員僱員化。
　　2分權改革。分權是解決組織官僚化的有效途徑，能一定程度上克服行政低效、增加官員與公衆獲得信息的機會，使社會系統減少或免受政府決策失誤的有效途徑，在一定程度上可以矯正政府失靈。
　　3、厲行法制。克服政府行爲的自利性，避免政府失靈的關鍵是對政府機關及其工作人員進行權力限制，建立法治政府。
　　4、促進公民的參與與監督。
　　5. 憲政改革
　　6. 引入競爭機制
　　7.激勵激勵機制
　　8. 改革稅制
　　9.監督政府對中國的啓示

借鑑意義

　　改革开放以來，中國分別在1982~1983、1987~1988、1993~1996年進行過三次規模較大的政府機構改革，但迄今爲止，中國政府機構改革仍未能完全擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。公共選擇理論的政府失靈論給中國機構改革提供了很好的理論支持和政策建議。
　　中國政府改革的模式取向是由原來的政治型、管理型政府模式轉變爲民主型、服務型政府模式。當前在中國的政治市場中，公共選擇理論中指出的有關政策失誤因素仍然存在，科學決策和決策的有效實施還困難重重，政府幹預引起的尋租活動依然存在，而且由於經濟發展是一個連續的過程，不同模式的政府行爲也不可能在時間上截然分开，很容易出現將計劃經濟體制下政府管理經濟的行爲模式簡單地移植到市場經濟體制中去。而我們所期望的一種更有效率的新的政府模式，必須在新確立的基本規則之下才能形成，這正如布坎南所支出的：“要改變一種遊戲，或者競賽結果，改變參加競賽的人並不重要，重要的事改變競賽規則。”傳統政府體制的根本弊端不能對於某些具體操作上的失敗，比如說，政府計劃缺乏精確度和科學性，地方與部門間的相互隔絕等。其實，這些弊端都是過度集權的政府體制的必然產物，因此，單純改變舊體制下的具體操作程序和環節而不在根本上改革權力過度集中的政府模式，將無助於問題的解決。
　　因此，爲了更有效發揮政府管理的作用，矯正政府失靈，在當前政府改革中，特別有必要注重法律和制度建設。基於公共選擇理論政府失靈的分析和政策建議，中國的政府機構改革應該做好以下三方面的工作：
　　（1）首先，要轉變觀念，摒棄傳統計劃體制下形成的“政府萬能”的觀念，正確認識政府幹預經濟的作用。不能片面誇大，更不能一味的削弱，“東西方和南方的國民經濟都需要明智的政府”。在發展市場經濟的過程中，必須把握好政府幹預的限度，確定政府幹預的內容、範圍和手段，發揮市場機制的主體性作用和政府幹預的補充性作用。

pic-info">政府失靈下的各國醫改效果

　　（2）其次，引入競爭機制，進行市場化取向的政府管理改革。在以經濟建設爲中心的今天，經濟職能已成爲政府的首要職能，政府對經濟中公共物品的壟斷是導致濫用經濟職能的最重要的原因。因此我們在確定政府及其下屬機構的經濟職能時，應盡可能引入競爭機制，打破壟斷的局面。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。尤其是在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸等基礎設施產業中引入競爭機制，在一定範圍內允許和鼓勵私營部門進入，以提高政府管理公共服務部門的效率和水平。
　　（3）最後，要加強政府的法治及監督制度建設，使政府行爲法治化。公共選擇理論強調歷險改革，注重憲法，法律，規則的建設尤其是公共決策規則的改革。市場經濟是法治經濟，現代化社會也是法治社會。市場經濟秩序的確立、運行必須靠法律來保證，政治的和社會的生活也必須靠法律來規範。因此，在向市場經濟過渡過程中，我們必須加強法制建設，將政府行爲納入法制軌道，特別是公共決策的法制化及公共政策決策執行的法制化，以最大限度地減少政府行爲的任意性及隨意性導致的不公正與腐敗，提高公共政策制定和執行的質量。而政府也是理性的經濟人，這也提醒我們除了強化政府的自律機制外，還必須加強外部監督約束機制，加緊制定有關監督政府行爲的法律、法規，防止政府腐敗和不公正。

全面辯證看待公共選擇理論的政府失靈論

　　雖然公共選擇學派的政府失靈論指出了西方政治制度的弊端，其政策主張也具有很好的見地和實踐意義。但是公共選擇理論本身就存在着無法解決的矛盾，其自身的有些理論體系比較混亂，無法自圓其說的。
　　對公共選擇理論中政府失靈論的批判主要集中在以下幾個方面：
　　（1）關於人的行爲動機
　　針對公共選擇理論的經紀人假設前提，作者認爲，各人的行爲動機是復雜多樣的，不能簡單地劃分爲利己或利他。個人的動機中含有大量的對物質利益的自利的欲望，這種欲望滲透得既深又廣，因而每個公共機構和私人機構都必須用某種方式對其加以約束和限制。但是，大多數人的動機中還包含着程度不同的慷慨因素、無私的品德因素、對他人義務的接受習慣和對金錢以外的回報的興趣。因而人的動機不能歸結爲單一的自利動機。因而，攻關選擇理論作爲一種對政治行爲動機的描述在一定程度上是不真實的。不是基於對實際生活的觀察，而主要是建立在形式化的假設前提基礎上。公共選擇理論家們只從起作用的許多動機中選擇一種動機，然後通過這個唯一的動機想象出一個充滿生機的理論世界。這顯然是不合理的。
　　（2）關於政治市場及政府的作用
　　公共選擇理論建立西方民主政治制度之上，而在中國政黨制度和政治選舉制度不同於西方，有着自己特殊的國情。單純的照搬起源並成熟於西方政黨制度的公共選擇理論是不可取的。
　　而且另一方面，中國的經濟正處於轉型期，在實現工業化，實現由傳統經濟體制到市場經濟體制的轉變的過程中，沒有政府的積極有效的幹預作用是不可能實現的。雖然不同的國家在不同的時候政府作用的形式不同。“目前仍然貧窮的國家就不能指望僅僅通過被動地向世界經濟开放，便如亞洲四小龍那樣崛起。”
　　由此，在借鑑公共選擇理論的政府失靈論爲我所用時，必須辯證的看待。政治制度的改革是一項艱巨的事情，不能急功近利的拿來做權宜之計，“看得見的手”的改革將是中國經濟成功轉型，實現工業化非常關鍵的一環，必須慎重對待。