效益審計

效益審計(Value for money audit) 效益審計是一種經濟審計，它是對政府投資的經濟性、效益性作出的綜合性評價。通過效益審計，可以優化財政支出結構，提高財政支出效益。同時，效益審計是建立在責任審計基礎之上的。如果沒有明確的責任和權利，那么效益審計就無從談起。效益審計是一個逐步探索的過程，審計人員面對效益審計的難點，應不斷研究，摸索出效益審計評價體系，達到客觀、公正評價公共資源使用效益。

效益審計是中國的審計術語，國外與此相同的有多種審計名稱。如在一些國家的政府審計中，有績效審計、價值爲本審計、綜合審計、全面審計，以及經濟效率審計和項目成果審計等；內部審計則一般稱爲經營審計。最高審計機關國際組織（INTOSIA）曾經試圖統一名稱，1986年在悉尼召开的第十二屆國際審計會議作了討論，出於習慣難改，最後的結論是，不管是何名稱，其內容都是經濟性（Economy）、效率性（Eefficiency）效果性（effectiveness），簡稱“三E”審計。其後，審計領域擴大，涉及環境（Environoment）、公平性 （equity）等事項，有些學者進而改稱爲“5E”審計。1995年开羅舉行第十五屆國際審計會議對環境審計的內容研討後，認爲主要仍是包含經濟、效率與效果的“3E”審計。

在中國，由於科學決策體系有待建立，行政首長負責制尚未落到實處，資金來源渠道多樣化，效益審計尚未全面鋪开。除了在部分國有企業和部分地區實行效益審計試點外，中國不具備大面積开展效益審計的基礎和條件。

市場經濟瞬息萬變，人們很難確保政府投資不會出現效益低下、決策失誤的問題。如果一旦出現效益不佳的狀況，就追究領導人的責任，那么，政府投資者就會縮手縮腳，不敢冒險。所以，效益審計必須局限在特定的領域，在明確法律責任的基礎上，开展審計工作。

1.效益審計是落實科學發展觀的本質要求
科學發展觀強調以人爲本，強調實現經濟社會全面、協調、可持續發展。科學發展觀的提出，不僅會帶來經濟發展模式和經濟增長方式的根本轉變，也勢必帶來內部審計工作思路和工作重點的根本性轉變。積極开展效益審計，是內部審計落實科學發展觀，及時更新、調整審計理念的最好體現。

樹立和落實科學發展觀，必須着力提高經濟增長的質量和效益，努力實現速度和結構、質量、效益相統一，經濟發展和人口、資源、環境相協調，不斷保護和增強發展的可持續性，實現又快又好的發展。开展效益審計，正是在對經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行綜合評價和考核的基礎上，從完善體制和創新制度的高度剖析審計中發現的問題，從有利於制度環境建設和建立長效約束機制高度，有針對性地提出審計建議，爲完善體制和制度創新提供重要的決策信息參考，促進建立有利於經濟社會和諧發展的經濟環境。

效益審計是評價和考核經濟活動的效益性和經濟活動決策的科學性最直接、最有效的手段和工具。其內容包括考察經濟活動的真實性和合法性、經濟活動決策的科學合理性、經濟活動投入與產出的比例關系即經濟活動的效益性以及經濟活動的管理水平等。效益審計的最終目的是盡可能地減少資金的損失和浪費，最大限度地提高資金的使用效益。

效益審計考核的標準是資金使用效益的最大化。效益審計要對經濟活動的效果進行評價和考核，對影響經濟活動效果的所有因素進行綜合分析研究。开展效益審計，有助於從深層次對經濟活動存在的問題進行剖析，提出對策，幫助被審計單位在未來的經濟活動中建立防範措施、預警系統，從而提高管理水平和資金的使用效益，促進國民經濟的發展。

2.效益審計是建設節約型社會的必然選擇
建設節約型社會，要求在生產、流通、消費等領域，通過採取法律、經濟和行政等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經濟效益，保障經濟社會和諧發展。這裏所說的節約應當包括兩層涵義：一是在經濟運行中減少對資源的消耗；二是按照物品的特點進行適時、適量、適度的使用和消費，用盡量少的資源和能源獲得更大的經濟效益和社會效益。

節約型社會首先是生產節約型社會，即節省原材料、能耗與活勞動，降低生產成本，不斷提高經濟效益的社會。建設節約型社會的核心就是要充分保護和合理利用各種資源，極大提高資源的利用效率。开展效益審計的基本目標和內容就是對被審計單位利用資源的經濟性、效率性和效果性進行綜合評價和考核，促進其以提高資源利用率爲核心，通過調整結構、技術進步和加強管理等措施，大幅度減少資源消耗、降低廢物排放、提高生產率，盡可能的減少資源的損失和浪費，最大限度地提高被審計單位資源的使用效益。

節約型社會是嚴格管理、科學管理的社會。效益問題往往和管理水平有關，低下的管理水平不可能產生良好的效益。經濟活動中大量的損失浪費、效益低下、國有資產流失以及經濟犯罪、貪污腐敗等問題，其根源就在於缺乏有效的管理和有效的監督制約機制。开展效益審計要從內部控制和管理入手，通過對內部控制制度和管理效能進行審計，發現管理方面存在的問題，找出管理中的薄弱環節，促進被審計單位改進管理，提高管理水平和管理效率，從而提高資源的使用效率，避免造成損失浪費等不良結果。

3.效益審計是內部審計的基本職責和優勢所在
李金華審計長指出：內部審計有它自身的特色和個性。內部審計以效益審計和管理審計爲主。內部審計的出發點和歸宿點是效益和管理，最後落實到提高效益，提高管理水平。內部審計的定位應該是管理加效益。這一科學定位從審計理念、審計思路、審計內容、審計方法以及審計目標、審計手段等諸方面賦予內部審計以全新的內涵，符合全面貫徹科學發展觀和建設節約型社會的要求，爲在社會主義市場經濟條件下推動我國內部審計事業的發展明確了目標、指明了方向。

管理加效益的定位，要求在審計理念上，要把內部審計從監督檢查轉變到控制機制上來，從傳統的財務收支審計逐步向以內部控制和風險管理爲導向的管理審計推進，充分發揮內部審計在健全內部控制機制、加強風險管理中的職能作用。

管理加效益的定位，要求內部審計的着眼點一定要放在促進部門和單位加強管理、加強內部控制和提高經濟效益，促進提高資源使用效益上。通過審計，找出內部管理方面存在的人力、物力、財力浪費和流失的漏洞，從加強管理入手，發現經營管理中出現的問題，提出切實可行的建議，使內部審計在促進加強科學管理、提高經濟效益中，發揮其他管理部門所不可替代的作用。

隨着傳統內部審計向現代內部審計的轉變，效益審計將逐步佔據內部審計的主導地位，成爲內部審計的基本職責和主要任務。內部審計由於植根於組織內部，對所在單位的狀況比較熟悉，在开展管理審計和效益審計方面具有得天獨厚的有利條件，在促進提高管理水平和加強內部控制方面具有更大的發展空間。

在推進內部審計全面轉型和發展的過程中，要不斷深化管理審計，努力提升內部審計的層次和水平；積極开展效益審計，努力實現內部審計的增值。要通過對經濟運行情況和對資金使用效益情況的分析，揭示損失浪費和低效益的現象，針對管理不善、決策失誤等原因造成的損失浪費，提出相應的審計建議和對策，完善管理機制和監督制約機制，在促進企業的決策層、管理層正確進行經營決策和科學管理、提高科學管理水平和提高經濟效益上發揮內部審計的作用。正如李金華審計長所說，內部審計在促進提高單位管理水平和內部控制建設方面是大有可爲的。

1.把握效益審計項目選擇的三個原則
即重要性原則：羣衆關心、人大關注、政府重視、財政投入大；實效性原則：與中心工作相關，對經濟、社會影響大；可行性原則：審計機關能夠順利審計，公正評價和被審單位能夠接受。

2.要實現審計工作重心的轉移
隨着財政預算執行審計的深入發展，不斷提出了對財政資金使用效益審計的要求，要在真實性的基礎上，進一步做經濟性、效益性和效果性的檢查和評價。因此審計工作的重點，從審計財務收支的合規性和真實性爲基礎轉到效益審計上來，事在必行。

3.要注重研究效益審計的重點內容
目前，效益審計的內容沒有明顯界定，不同行業、不同部門、不同領域審計的內容不盡相同。審計經濟性、效率性、效益性，表明了效益審計的內涵和內容，財政效益審計的內容，應以財政資金管理、財政資金制度、財政資金監管爲重點，分析財政資金調控和管理的有效性，預算分配的科學性、合理性、公允性，重大建設項目投資、專項資金的監管力度，有無資金損失和浪費。

4.要探討效益審計的評價方法和標準
實現評價的科學性，需要審計人員在實踐中運用創造性的思維方法，積極探索。在評價的技術標準上，要以財務收支審計爲基礎，滲透效益審計評價的內容，以國家審計準則爲基礎，創新效益審計評價的程序、方法，從而界定經濟責任、經濟效益和社會效益，力爭做到客觀、全面、可靠、權威，使依此爲衡量標準所形成的審計結論，除可準確揭露問題外，還可合理分析問題的成因及科學解決問題的辦法，切實達到促進資金管理水平和使用效益提高的目的。

5.要廣泛开展效益審計理論研究和業務學習培訓
加快人才培養，充實專業人員。審計人員思想上要確立效益審計觀念，提高認識，高度重視，跳出傳統審計思想模式，站在宏觀的角度思考，廣开思路，大膽探索、大膽實踐。首先要更新知識，優化專業結構，提高審計人員的整體素質；其次要利用網絡優勢，實現各級審計機關信息和人才的共享。

（一）訪談。訪談是效益審計中常用的方法之一，可以運用於審計過程的每個階段。審計人員可以根據工作需要，事先準備一系列的問題，通過直接面談或電話進行交流，面談可以是單獨面談或多人討論式的訪談。如斯德哥爾摩省審計局在對醫院服務進行效益審計時，就採用了訪談的方法。訪談的內容包括病人的滿意度、排隊候診時間的長短和醫療的發展等問題，訪談的對象是病人、病人的家屬及服務人員，通過訪談初步得出了醫療服務較差的結論。

（二）利用專家及社會審計力量。瑞典的國家審計機構一般人員不多，而效益審計涉及面較廣，審計人員不可能具備全部的相關知識與技能，因此瑞典審計部門採取的方式就是聘請外部專家作爲顧問或短期僱傭一些人員，有時甚至將一些項目交與社會審計或咨詢公司承擔。每年斯德哥爾摩省、市的國家審計部門，利用外部資源开展審計工作的支出大約佔整個預算的10％以上。

（三）問卷調查。問卷調查就是根據需要設計出一系列具有針對性、模式化問題的表格，通過發放給被調查的目標羣體，來收集信息和證據。例如斯德哥爾摩市審計局，在對私立學校滿意程度的審計中，就設計了包括如下問題的調查表：如對學校滿意程度，在學校有無感到壓力，是否推薦朋友的孩子來這個學校讀書，學校的安全程度如何等問題。這些問題既有需要家長回答的，又有需要學生回答的，還有需要教師回答的。由於這些問題只需回答“是”或“否”，因此調查表問題的設計是問卷調查成功的關鍵。

（四）文件的審閱和研究。效益審計不僅要研究財務資料，而且還要查閱和研究相關的統計報告、官方報告和被審計單位內部的相關文件材料。瑞典審計部門在審閱文件材料方面基本上沒遇到什么困難，但是在對醫院的效益審計中，也存在有些醫生因涉及病人隱私權不愿意提供病歷的問題。

（五）觀察。觀察是指審計人員到被審計單位的工作場所或被審計事項發生的現場進行實地察看，以了解有關活動的運轉狀況，了解現場員工的想法，並將其與通過其他方法獲取的信息進行對比。如斯德哥爾摩市審計局在確定什么人有資格享用社會保障金的問題審計中，就到保障金的基層發放單位去衡量保障金的發放標準，檢查保障金的確定步驟，觀察內控制度是否發揮了作用，並通過網絡交叉監控每個部門的工作範圍和權限。當管理部門的書面文件成爲惟一的信息來源時，觀察是效益審計一種非常有效的審計方法。

（六）數據資料的整理和預測。在效益審計中，瑞典的審計部門通常採用一些技術方法對收集的資料進行整理和預測，有些預測方法是通用的，如相關分析、回歸分析和時間序列分析，還有些採用的是專用工具。而且在數據分析中，還可以設計一些定量綜合評分表，如瑞典審計部門在醫院效益審計中，就採用了綜合評分表來評價各個醫院的綜合服務能力。但是在審計中，他們也發現綜合評分表有其局限性，就是評分標準並不是每個醫院都適用。

中國效益審計的五個難點

（一）效益審計評價指標體系還未建立
效益審計最關鍵也是最難的是在於評價，對公共資源使用效益的評價對外界來說是很敏感的，而保持客觀、公正是審計的靈魂，效益審計評價直接關系到領導責任追究，怎樣的評價才算客觀、公正，沒有一個評價體系也很難對公共資源使用效益作出評判。而很多評價指標很難量化，如對可持續發展、社會穩定的影響，也造成指標體系難以建立。

（二）效益審計難以處理效益滯後性問題
一般來說，對公共資源使用的經濟效益和政治效益要經過一段時間才能表現出來，一般都有個滯後性的問題，正、負效益的體現都是個過程，如果僅憑當時的狀態來分析和評價效益，就會出現只顧眼前利益，忽視長遠利益，造成評價偏差，產生對公共資源使用急功近利的思想，嚴重影響公共資源使用管理層的積極性。

（三）效益審計暫時難以解決專業勝任能力問題
由於效益審計的復雜性和專業性，對公共資源使用的審計需要具有各種知識結構的審計人員參與，如工程技術人員、數學、生物、醫療等專業人才，而現今的審計人員大部分是經濟、管理和法律人才，對公共資源使用的審計還有些力不從心。

（四）效益審計需要比較長的時間和風險較大
由於當今中國會計信息失真和違法亂紀的現象屢屢發生，中國效益審計應當在全面進行財務收支審計的基礎上再進行效益審計，時間需要花費很多，但對公共資源使用的合法性卻很難把握，許多交易都在帳外，由於審計手段有限，很難完整地把公共資源使用的違法事項全面查出，審計風險比較大。

（五）效益審計規範化制度還沒出臺
开展效益審計的法律依據還不充實，明確的法規還沒有，同時對審計調查、審計目標的確定、審計範圍的確定、審計方法等具體的指導意見還不明確，因此急需解決效益審計的規範性問題。

[1] 中國論文下載中心 http://www.studa.net/Audits/060722/11311071.html
[2] 中國法院網 http://www.chinacourt.org/html/article/200802/14/287243.shtml
[3] 中華人民共和國農業部 http://www.agri.gov.cn/lzjs/gzdt/t20060713_647660.htm