復式預算

復式預算興起於20世紀20-30年代，是在單式預算的基礎上發展演變而來的。它是指在預算年度內將全部政府預算收支按經濟性質歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算，以特定的預算收入來源保證特定的預算支出，並使兩者具有相對穩定的對應關系。西方國家的市場經濟體制較爲成熟，與之相應的復式預算制度可爲我國相關改革所借鑑。但是，中西國情又存在着重大的差異，這又決定了我們在學習和借鑑西方的成功做法，不能照搬照套，而應根據我國的改革實際對現行復式預算制度加以改造和創新。

丹麥復式預算制度

　　1927 年，丹麥把政府預算按經濟性質劃分爲“普遍預算”和“資本預算”兩部分，從而創立了復式預算制度。然而，由於丹麥政府的投資範圍較寬，同時經濟政策的基礎薄弱，造成了復式預算制度實施效果不佳，加之公共支出中的社會保障支出增長迅猛，債務收入不能保證用於投資。二战後，丹麥又回復到單式預算制度。

美國復式預算制度

　　爲了配合“羅斯福新政”的需要，美國聯邦政府從1933年7月1日起實行復式預算制度，把聯邦預算分爲“正常預算”和“非正常預算”兩部分。其中，正常預算包括政府行政上的經常性收支，經費主要來源於稅收;非正常預算又稱緊急預算，收入來源於國債，支出主要用於公營事業，公共工程投資和耐久性資產的經營。對於正常預算，執行收縮和節省的方針，力求預算平衡;對於非正常預算，執行赤字政策，促進經濟發展。1935年，美國經濟渡過了大蕭條時期，开始進入復蘇階段。許多原先贊同“新政”的人，此時轉而反對政府幹預經濟的做法。1935年和1936 年，美國最高法院宣布，許多重要的“新政”立法爲違憲。二战爆發後，“新政”告終，聯邦政府也就放棄了復式預算制度。　　目前美國聯邦政府實行“統一預算”（unified budget，也譯爲“綜合預算”），這種預算從形式上看，與單式預算無異，但是，其財政支出卻按經濟性質進行了分類，據此，也可以認爲美國聯邦政府仍然實行某種程度的復式預算。美國聯邦財政預算支出主要包括全權預算支出（discretionary appropriations，又稱“自主撥款”，它是指撥款法案中提供的預算資源（資助法定支出計劃的除外））和法定支出（mandatory spending，又稱“直接支出”或“強制性支出”，它是指除撥款法案之外的法律控制的支出以及食品券計劃支出）兩部分。

日本復式預算制度

　　日本實行復式預算制度，中央預算分爲“一般會計預算”、“特別會計預算”和“政府關聯機構預算”三大類。一般會計預算是管理中央政府的一般性財政收支，它以稅收、國債收入等爲來源，爲中央政府的行政管理、社會保障、教育、公共投資等活動提供財力支持。在日本，通常情況下所講的預算就是一般會計預算。

　　特別會計預算是分類管理型事業預算。它包括五大類:（1）事業特別會計預算。它是指經營特定事業的預算，如郵政事業特別會計預算，道路建設特別會計預算等。（2）管理特別會計預算。它是由1956年之前的貿易特別會計轉化而來的，是指從事特定產品、業務管理或調節供求關系的特別預算，如糧食管理和外匯資金特別會計預算等。（3）保險特別會計預算。它是指管理政府社會保險業務的特別會計預算。（4）融資特別會計預算。它是指管理中央政府融資貸款的特別預算。（5）整理特別會計預算。它是指管理中央政府特殊資金的特別會計預算，如國債償還基金特別會計預算等。

　　需要指出的是，上述日本特別會計預算採用的是《國家預算》（大藏省主計局財政調查會編輯）最初的分類方法。特別會計分類，不一定限於五類，依據各種標準，可有各種分類方法。例如，還可以將特別會計分爲三類:（1）國家爲興辦特定的事業。（2）國家爲運用持有的特定資金。（3）國家經營的區別於一般歲入歲出的，以特定歲入充當特定歲出。政府關聯機構預算，是指各政府關聯機構的財務預算。政府關聯機構，是指依據法律設立的、中央政府提供全部資本金的法人，是經營事業、尤其是融資性業務的機構。如日本進出口銀行、日本开發銀行、中小企業金融公庫等。

法國復式預算制度

　　法國的復式預算制度，是把政府預算分爲“經常性業務”和“臨時性業務”兩部分。經常性業務又稱固定項目。這類收支是無償的，它由總預算、專項账戶和附屬預算組成。總預算收入包括:稅收、罰款收入、互助基金、財產收入、財政性攤派收入、國有企業上繳利潤、貸款償還收入和其他收入等。

總預算支出主要包括:債務支出、國家直接投資、國家給予提供貸款的補助金、國家機關人員的工資和購置費等。專項账戶是指一些事業，如電視、森林、公路、旅遊等方面的收支账戶。附屬預算是指向社會提供商品或勞務的國家機構可另立的一個账目。目前附屬預算有8種:郵電、國家印刷、造幣、農業社會補助、勳章會、航運和政府公報。

　　臨時性業務又稱臨時性項目。這類收支是有償的，其账戶有6種:專項账戶、貿易账戶、貸款账戶、預付款账戶、貨幣業務账戶，與國外政府結算账戶。

1．復式預算制度的產生、推廣乃至廢棄，是由經濟條件的發展變化所根本決定的。

盡管1927年丹麥首創復式預算制度帶有一定程度的偶然性，但此後不久復式預算制度的風行，則帶有相當程度的必然性。復式預算制度適應了市場經濟的發展，以及由此要求的政府職責的擴大與財政、預算職責的變化。早期的市場經濟，實行的是自由放任的政策，反對政府敢於經濟生活。此時奉行的是夜警國家觀、廉價政府觀與中性財政觀，政府職責僅限於國防、行政、司法、公共設施與公共工程建設等方面，財政活動遵循預算平衡原則，很少舉債。公衆通過單式預算制度，就能夠起到約束、監督和決定政府活動的作用。

進入20 世紀，各主要資本主義國家先後進入壟斷階段，特別是1929-1933年的大危機，客觀上要求新的理論來解釋經濟危機，制定相應對策，解決失業問題，凱恩斯主義應運而生。凱恩斯主義的核心內容之一，就是擴大政府的職責，加強政府對經濟活動的幹預，推行赤字財政政策，以實現充分就業和經濟增長的目標。隨着財政政策的轉換，單式預算制度逐漸地難以適應政府幹預經濟的要求，復式預算制度便得以產生和推行。而隨着大危機的結束和經濟復蘇，在美國等國家，市場與資本要求政府重新調整其職責，不能介入市場有效領域，減少對市場幹預的程度，復式預算制度也就失去了其存在的外在經濟條件而被部分或完全棄之不用。

2．各國國情不一，採用復式預算形式各異，但都與政府職責相聯系。

同爲復式預算制度，但上述四國的復式預算形式互不相同。丹麥的復式預算制度分爲“普遍預算”和“資本預算”，美國聯邦政府的復式預算制度分爲“正常預算”和“非正常預算”，日本中央政府的復式預算制度分爲“一般會計預算”、“特別會計預算”和“政府關聯機構預算”，法國的復式預算制度分爲“經常性業務”和“臨時性業務”。

各國復式預算制度盡管形式各異，但異中有同:

（1）同爲復式預算制度，其形式都是在經常預算與資本預算這一基本形式上加以變化的，都是按支出經濟性質的不同來劃分的。

（2）不僅如此，各國的政府預算體系都與各自的公共行政體系相適應。例如，法國目前的公共行政機構分爲中央公共行政機構、地方公共行政機構和社會保險機構，這三類公共行政機構分別安排各自的預算，形成中央預算（國家預算）、地方預算和國家社會預算。這三種預算分別反映各類行政機構的財政收支，構成了法國整個預算體系。

（3）各國復式預算的內容盡管隨着時間的推移有所變化，但基本上是公共財政活動範圍。市場經濟要求的是公共財政，政府活動要求凸現公共性。復式預算內容的變化，反映了市場經濟及其相應的政府職責與公共財政的要求。

3．我國復式預算制度的採用、發展與完善，也是由經濟條件的發展變化所決定的。

我國的復式預算制度，始自20世紀90 年代初期，與改革开放以來我國經濟市場化程度逐漸加深不無直接聯系。1991年10 月21 日，國務院發布的《國家預算管理條例》規定，從1992年开始，國家預算採用復式預算的編制辦法，將原來單式預算中的各項財政收支，按照不同的經濟性質分解爲經常性預算和建設性預算兩大部分。爲了使我國的復式預算制度適應市場經濟發展的要求，1993年11 月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，指出要改進和規範復式預算制度，“建立政府公共預算和國有資產經營預算”。1994 年3 月22日，八屆全國人大二次會議通過了《預算法》。其中，第二十六條規定，“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”。

1995 年11月2 日，國務院第三十七次常務會議通過了《預算法實施條例》。其中，第二十條規定，“各級政府預算按照復式預算編制，分爲政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院另行規定。”

然而，至今爲止，我國的復式預算制度基本上只是在中央政府預算層次上實施，並未完全實施和推廣，部分地方政府預算仍是按單式預算編制的。我國政府預算的現實並沒有完全按照《預算法》第二十六條的規定

——“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”，即便是中央的復式預算，也只是在原有單式預算基礎上按收支經濟性質不同分列而已，並沒對預算科目、分類、會計、管理制度等做實質性的改革。這一問題，有望隨着當前政府預算管理制度改革的逐步深入而得到解決。

4．我國復式預算制度改革，也應反映政府職責變化，與西方國家有所不同。

據筆者歸納，我國財經理論界對復式預算制度改革已形成了相當的共識，即認爲現行復式預算中的營利性與非營利性的收支內容必須分开，這是改革實踐的推動與人們認識深化的結果。

具體地講，理論界的主要共識是:

（1）應該對現行復式預算制度進行改革。我國現行復式預算制度的改革目標，大體上是與1995年頒布的《預算法實施條例》中的規定相一致，即“各級政府預算按照復式預算編制，分爲政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”。

（2）我國公共預算所包含的基本內容與西方國家通行的復式預算相似。西方現行的財政，是與市場經濟相適應的公共財政模式，與之相應的政府預算模式，也可稱之爲公共預算模式。公共預算模式可以按照單式預算編制，也可以按照復式預算編制。我國公共預算中所包含的經常性預算、資本性預算、社會保險預算等內容，與市場經濟下西方的復式預算劃分標準是基本一致的。