金融審計

中華人民共和國建立後，一度撤銷了審計機構，金融審計也相應爲專業監督所代替。1983年 9月中華人民共和國審計署成立，內設金融審計司；各省、自治區、直轄市、計劃單列市審計局內設金融審計處；地（市）、縣審計組織中也都設有金融審計機構和配有專業人員。1984年國家審計署發出《關於對金融保險機構進行審計監督的通知》，決定對金融機構實行分級審計的辦法。

金融監督的一種重要形式。有兩種含義：一種含義是，審計機關對國家金融機構財務收支的真實性、合法性和效益性進行審計監督的一種經濟監督形式。主要是對國家金融機構執行信貸計劃、財務計劃以及與財務收支有關的各項經濟活動及其經濟效益等進行審計監督。（參見《中華人民共和國審計條例》）另一種含義是，國家金融機構的內部審計部門，對本單位及其下屬單位的財務收支及經濟效益，進行審計監督的一種經濟監督形式。

金融審計與金融稽核之間有着密切的關系。國家審計與中央銀行稽核同屬政府對金融機構進行行業監督管理的職能部門，但兩者之間有3點顯著區別：①監督的對象不盡相同。審計部門只監督國家的各類金融企業；而中央銀行稽核則監督各種所有制的各類金融機構，包括國家的、集體的、股份的、外資的、僑資的、合資的金融機構。②監督的內容重點不同。審計部門側重監督金融機構的財務活動，而中央銀行稽核則側重監督金融機構的業務活動。③監督的要求不盡相同。審計部門主要是維護國家財政法律和法規，檢查金融機構財務收支的真實性、合法性；而中央銀行稽核則主要是維護國家金融法律和法規，檢查金融機構業務經營的合法性、安全性。
對各級金融機構財務收支及其有關經濟活動與經濟效益的審查、分析與評價。主要內容包括貨幣發行和調節貨幣流通、組織存款、發放貸款，辦理結算和現金出納，管理金銀和外匯等貨幣調控狀況及財經紀律執行情況。一般可分爲：

（1）金融系統外部審計。主要是國家審計機關對金融機構進行的審計監督，大都在一定時間進行重點抽樣審計或專題審計，且側重於事中審計和事後審計。

（2）金融系統內部審計。包括中央銀行對專業銀行審計、同級銀行審計、本行內部審計。內容包括：信貸計劃的制定和執行、資金使用狀況與效果、銀行財務收支等。審計是國家對金融活動實施監督從而維護國家金融法規和財經紀律的重要手段。
金融審計與其他部門審計相比，具有綜合性、系統性、延伸性的特點。金融部門是國民經濟的綜合部門，與生產、分配、交換和消費都有密切關系，對金融業務計劃執行及其結果、對其財務收支進行審計，須綜合了解，分析各方面情況，難度較大。金融部門實行垂直領導和統一管理,因此金融審計一般以全系統爲宜,在作審計結論、提出意見和建議時，應考慮全系統的情況。金融部門的業務活動是多層次的、連續進行的,因此,金融審計只有延伸到彼此相聯系的金融業務和有關的國民經濟活動的全過程中才能發現問題。
金融審計的主要任務是依法加強對金融機構的審計監督，揭示金融機構資產、負債、損益的真實情況，揭露和糾正違規違法從事金融業務活動行爲，促進金融機構加強管理、健全制度、依法合規經營、提高經濟效益，爲深化金融改革、穩定金融秩序、防範和化解金融風險、保障國民經濟健康發展服務。

一、國有商業銀行的審計
根據《審計法》第十八條的規定，審計機關對國有商業銀行的資產、負債、損益進行審計，主要審查各項資產形成、運用和管理，各項負債形成、償還和管理，所有者權益各項目增減變動和管理的真實、合法和效益情況及損益的真實、合法情況。

1.通過對國有商業銀行的審計，摸清家底，特別是資產質量和損益的真實情況，促進國有商業銀行安全、有效運行。

2.通過對國有商業銀行的審計，揭露問題，促進國有商業銀行規範經營，維護金融秩序。

3.通過對國有商業銀行的審計，促進建立健全內部控制制度，加強經營管理，增強自我約束機制，不斷提高經濟效益，使國有商業銀行成爲真正的商業銀行。

二、證券公司的審計
審計機關對證券公司資產、負債、損益進行審計，對於整頓和規範證券市場秩序，促進證券業的健康發展，防範和化解金融風險十分必要，意義重大。

三、信托投資公司的審計
審計機關對信托投資公司資產、負債、損益進行審計，是防範和化解金融風險的需要，是加強管理、規範經營的需要。通過審計，查清全國信托投資公司的整體情況，對於清理整頓信托投資公司，完善管理法規，界定業務範圍，奠定了良好基礎。

四、國有保險機構的審計
審計機關對國有保險機構資產、負債、損益進行審計，目標是真實、合法和效益。

審計機關對國有保險機構進行審計具有十分重要的意義：
1.通過審計，監督國有保險機構正確執行《保險法》和國家經濟、金融方針、政策，促進國有保險機構的健康發展。

2.通過審計，揭露國有保險機構在經營中的違規違紀行爲，保護國有資產的安全，嚴肅查處弄虛作假的行爲。

3.通過審計，促進國有保險機構改善經營管理，健全內部控制制度，提高經營管理水平，促進加強經濟核算，堵塞漏洞，增收節支。
①維護國家財經紀律的嚴肅性，保證金融資財的安全和完整；②促進金融機構提高財務活動的經濟效益；③發揮金融審計的信息反饋作用，爲國家宏觀決策服務。
中國國家審計仍面臨着審計任務繁重和審計力量不足的矛盾。如審計署南京特派辦成立15年以來，盡管每年都要投入大量的人力和財力，每年也只能審計一至兩家金融機構，所檢查的金融分支機構在10個左右，審計覆蓋面一般低於30%.至今，轄區內的四大國有商業銀行中尚有中國農業銀行從未審計過，更不用提及審計中小金融機構了。這對矛盾之所以比較突出，一方面是由於審計力量不足；但更重要的是與國家審計的職能和任務不盡明確有關。這主要表現在國家金融審計與政府金融監督管理部門的職能劃分不清，存在交叉重復、政府資源使用效率低下的問題。解決這個問題必須要考慮“做正確的事”的問題。換句話說，根據新形勢的需要，有必要從理論上對國家金融審計重新定位問題進行深入研究。

審計制度是國家的基本政治制度之一，國家審計的本質在於對權力的制約和監督，在於對政府行爲績效的監督。從長遠來看，我國國家金融審計目標是，促進政府金融管理機構充分有效地行使權力，以防範金融風險，保證國家的金融安全。國家金融審計的職能定位應該是：對有關政府金融管理機構的再監督，即金融管理績效審計，包括對央行出臺的貨幣政策的合理性、財政部的有關金融企業政策及其資產管理情況以及對銀監會、保監會和證監會的監督效率和效果進行審計。
國家金融審計以財務收支真實性爲基礎，以資產質量爲主线，在促進整頓和規範金融秩序、保障金融安全、防範和化解金融風險等方面發揮了重要的作用。但着眼長遠目標，探索並積極开展金融管理績效審計是由以下必要性和可能性所決定的。

（一）开展政府績效審計是體現國家審計本質、適應民主政治發展的要求
權力與制衡是現代民主國家政治制度的基本要素，也是確立國家政治制度的重要原則，而國家審計制度符合這一現代民主社會的法治原則。國家審計制度是國家政治制度的重要組成部分，其本質就是促進政府行爲的規範，促進政府行政監控體系的完善和政府透明度的提高，從而最終促進政府行政效率的提高。隨着中國社會主義民主化進程的加快，行政體制改革的深入和政府職能的重大調整，开展國家績效審計已成爲中國民主政治建設的必然要求。

首先，加強對政府績效審計是民主政治的基本要求。开展政府績效審計，即對政府的投入產出、政府行爲的效率、效果進行評價，能夠滿足人民羣衆監督的需要，這是民主政治的基本要求。其次，开展政府績效審計有助於提高政府績效。績效評估有助於政府管理目標的分化和資源的合理配置，促進政府部門形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿於行政管理活動的各個環節，這將從根本上促進政府行政效率的提高，從而有效實現國家審計的目標。同時，开展政府績效審計有利於提高政府信譽和形象，有助於廣大羣衆了解、監督和參與政府的工作，有助於提高政府透明度，從而推進了社會主義民主政治的建設。

相應地，作爲國家審計重要組成部分的國家金融審計也應將开展金融管理績效審計作爲今後工作的定位，這既體現了國家審計本質的要求，也適應了中國民主政治發展的必然要求。

（二）开展金融管理績效審計是加強宏觀金融監督、完善金融監管體制的迫切要求
從轉軌國家的歷史經驗來看，要加強金融監管，就必須首先加強對金融監管部門的監管，加強對監管部門腐敗行爲的防範。

當前，由於監管法制不健全，監管行爲隨意性較爲嚴重。同時，執行監管者缺乏監督，也容易出現道德風險和尋租行爲。金融監管本身是爲了維護市場機能的正常發揮，如果在這一關鍵環節上出現腐敗現象，不僅金融市場的資源配置機能會受到扭曲，配置效率會大大降低，而且會由於公平競爭的原則得不到維護，使得金融監管部門的權威和信譽受到損害，最終將有可能破壞整個信用體系，造成金融市場秩序混亂，危及國家金融安全，甚至導致社會動蕩。

开展金融管理績效審計，就是從審計監督的角度對政府金融監管部門實施再監督，以完善金融監管體制、規範監管主體行爲。一方面，通過對監管運行的合規性、科學性和有效性進行監督和評價，不斷促進監管體系的完善和監管職能的改進。只有監管資源得到配置優化，監管運行才能富有效率，也才能取得良好的監管績效。另一方面，通過檢查並向有關利害關系人提供金融監管責任履行情況的信息，促進被監管者——政府金融監督和管理部門改進工作，更好地履行金融監管經濟責任，其着眼點在於關注金融監管的目標和結果，評價金融監管與金融體系運行的關系，倡導和促進形成一種全新的、面向結果的監管理念。

（三）开展績效審計是充分發揮國家金融審計職能、搶佔金融監督制高點的要求
憲法規定中國實行的國家審計監督制度屬於最高效力的監督形式，而國家金融審計作爲國家審計監督制度的一個重要範疇，也應當是一種最高效力的監督形式。但在實踐中，國家金融審計往往被混淆或等同於政府金融監管部門的金融監管、財稅部門的財務稽查，甚至其他一些常規經濟檢查。其主要原因在於國家金融審計的職能定位不準，其主要表現爲：

一是“羣龍治水、重復監管”。國家金融審計與其他金融監督部門由於缺乏相互間權責的明確界定和職能的嚴格定位，使得這些部門常常利用其各自享有的行政監督權各行其事，進行無休止、短期應景運動式的檢查，施以炫耀式的監管措施。這必然造成“羣龍治水”的局面。

二是國家金融審計有“越俎代皰”之嫌，導致“監管誤區”和“監管盲區”同時並存。一方面國家金融審計與其他金融專業監督機構一樣直接將一些大型金融機構資產、負債和損益情況作爲審計重點，但都缺乏關於經營效益和管理等深層次的分析評價和比較研究。另一方面，國家金融審計卻很少審計中小銀行及資產管理公司、信托公司、信用社、證券公司、各種基金等非銀行金融機構，更不用說對金融監管機構監管情況進行再監督。

回顧多年來的國家金融審計，基本上是根據政府的要求查處問題，缺乏從金融整體運行上揭露問題。再從審計的覆蓋面和審計的深度來看，也難以達到防範和預防整體金融風險、維護國家金融安全的目標。重復監管必然造成“監管過度”和“監管真空”並存，不僅沒有觸及金融企業不完善的治理結構，反而影響金融企業內部正常的經營管理，造成對金融監管理念的扭曲、監管效率的低下和監管資源的損失浪費。

爲了擺脫這一困境，國家金融審計的職能亟需明確定位，而將這一職能定義爲金融管理績效審計的目標，不僅爲金融審計賦予了全新的內涵，而且爲金融審計开闢了更爲廣闊的天地。

一方面，隨着對金融政策制訂部門、監督機構的再監督，可以從更高層次上發揮國家審計在金融監督領域中的作用，促進被監管者——政府金融監督和管理部門改進工作，更好地履行金融監管經濟責任。這不僅可以解決現有金融審計疲於奔命、窮於應付的局面，更重要的是通過集中精力實施金融管理績效審計還可以大大提升金融審計的地位，使國家金融審計進一步搶佔住了金融監督的制高點。

另一方面，國家金融審計與其他監督部門在不同層面對金融機構進行監督，可以形成職責分工明確、層次分明的完善監督體系，有助於規範金融監管部門的監管行爲，也有助於各個層次監督機構充分履行職責，進而促進監管資源的優化配置和監管方式的創新發展，充分發揮監管資源的效能，降低監管成本，提高監管效率，從而有效地避免職責不清、檢查重復、社會資源浪費等弊端。

再有，對金融監管機構管理績效的審計，有助於金融審計拓寬審計面，即改變以前僅僅對國有金融機構的審計（即改變僅由所有權或產權來限定國家金融審計對象的做法），可以對包括外資、民營、股份制等所有金融機構進行審計，通過加強對金融政策制定、執行情況和監督效果的檢查和評價，達到對金融運行全方位、全過程監督的目的，進而有效防範金融風險、保障國家金融安全。

（四）金融監督環境的成熟，也爲國家金融審計重新定位提供了可能
從國家金融審計的外部環境看，金融監督體系日益完善，國有資產管理逐步深化，國外績效審計的大力發展，所有這些，必將使得中國國家金融審計重新定位成爲可能。

1.金融監督體系日益完善，爲國家金融審計的重新定位創造了條件。積極防御和化解金融風險，完善中國金融法律制度體系，加強金融業的監督管理，完善金融監督管理制度，一直是中國金融業努力的方向。三大專業金融監督機構的相繼設立，標志着中國逐步完善了分業監管的金融監管體系。同時，金融法律制度體系的完善、金融機構內控制度的建立健全、行業自律以及社會監督的加強，爲國家金融審計的重新定位創造了良好的環境，國家金融審計將有條件和精力將重心從以往的真實性審計及錯弊審計逐步轉移到績效審計上來。
[1] 中華會計網校 http://www.chinaacc.com/new/207/216/2006/1/ad323227383517160025402.htm
[2] 知識文集
http://www.cccv.cn/Article/detail/2004/10/6751.asp[3] 快樂閱讀網 http://www.zuowenw.com/lunwenku/kuaijishenji/huaijililun/200812/899912.html