區域經濟一體化

簡介
　　區域經濟一體化已成爲國際經濟關系中最引人注目的趨勢之一，但國內外對經濟
　　

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一體化尚無統一定義。"經濟一體化"這個詞語的使用是近年出現的。據專家考證，在1942年以前一次也沒有被使用過。到1950年，經濟學家开始將其定義爲單獨的經濟整合爲較大的經濟的一種狀態或過程。也有人將一體化描述爲一種多國經濟區域的形成，在這個多國經濟區域內，貿易壁壘被削弱或消除，生產要素趨於自由流動。所謂“區域”是指一個能夠進行多邊經濟合作的地理範圍，這一範圍往往大於一個主權國家的地理範圍。根據經濟地理的觀點，世界可以分爲許多地帶，並由各個具有不同經濟特色的地區組成。但這些經濟地區同國家地區並非總是同一區域。爲了調和兩種地區之間的關系，主張同一地區同其他地區不同的特殊條件，消除國境造成的經濟交往中的障礙，就出現了區域經濟一體化的設想。經濟的一體化是一體化組織的基礎，一體化組織則是在契約上和組織上把一體化的成就固定下來。 從20世紀90年代至今，區域經濟一體化組織如雨後春筍般地在全球湧現，形成了一股強勁的新浪潮。這股新浪潮推進之迅速，合作之深入，內容之廣泛，機制之靈活，形式之多樣，都是前所未有的。此輪區域經濟一體化浪潮不僅反映了經濟全球化深入發展的新特點，而且反映了世界多極化曲折發展的新趨勢。興起動因
　　新一輪區域經濟一體化浪潮波瀾壯闊，有其深刻的政治原因和經濟原因。其經濟原因主要有：
　　一是當前全球範圍內日益加深的市場化趨向改革，爲區域經濟一體化的發展奠定了體制基礎。在战後新技術條件下，各國各地區之間的分工與依賴日益加深，生產社會化、國際化程度不斷提高，使各國的生產和流通及其經濟活動進一步越出國界。這就必然要求消除阻礙經濟國際化發展的市場和體制障礙。當今世界，越來越多的國家通過實踐認識到，只有選擇市場經濟體制，才能加快本國經濟發展的速度、提高經濟的運轉效率和國際競爭力。通過改革，各國消除了商品、生產要素、資本以及技術在國家之間進行流動的經濟體制上的障礙，促成了區域經濟一體化的發展。
　　

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二是世貿組織多邊貿易體制本身的局限性以及近年來多邊貿易談判所遭遇的挫折和困難，刺激了區域經濟一體化的發展。雖然世貿組織是推動貿易自由化和經濟全球化的主要力量，但由於自身龐大，運作程序復雜，根據世貿組織“一攬子接受”方式，其成員對各項議題的談判只有在一致同意的基礎上才能進行，從而注定了短時間內所有成員達成共識和消除矛盾並非易事。比如，2001年11月在多哈發起的首輪多邊回合談判一直舉步維艱。多邊貿易談判前景的不可預測性，爲雙邊和區域性貿易協議提供了發展空間與機遇，也爲參與全球競爭多了一種選擇。而且，區域經濟一體化組織因其成員常常是地理位置相鄰、社會政治制度相似、生產力發展水平相近、有類似的文化歷史背景，因而具有开展經濟合作的諸多優勢。
　　服務於本地區的和平、發展與穩定，是此輪區域經濟一體化浪潮的政治原因，其主要包括：
　　一是謀求政治修好，緩解矛盾衝突，穩定地區局勢。世界銀行研究表明：區域貿易協議除了促進貿易流動，也對消除政治衝突起着顯著的作用。歐洲合作的初始動機和最終目標就是政治。經過兩次世界大战的磨難，歐洲人意識到不能再發生战爭，必須通過合作、一體化與聯合，才能實現歐洲的長久穩定、安全和發展。時至今日，歐洲各國終於通過經濟合作，爲實現地區的和平與發展、實現大歐洲聯合的夢想，奠定了堅實的基礎。在亞洲，1999年東亞領導人關於東亞合作的聯合聲明，明確提出了开展政治、安全對話與合作的議題。此外，印度和巴基斯坦之間政治緊張局勢的緩解，與正在進行中的南亞自由貿易區協議談判密不可分。非洲一些國家政局長期不穩，大多數國家經濟又不發達，這些因素促使非洲聯盟於2002年問世，其目的是試圖以政治和經濟合作來推動地區穩定與經濟發展。
　　二是推動國內的體制改革。一些發展中國家和轉軌國家把區域貿易協議作爲鎖定貿易自由化或國內體制改革進程的機制，即通過外部的條約責任和有形具體的承諾來促進國內的體制改革。20世紀90年代，東歐轉型國家與歐盟籤署區域貿易協議的目的之一，就在於以此推動向市場經濟的轉化過程。
　　三是尋求區域層面的政治保護以抗衡其他區域集團。這是世界大國加緊組織和鞏固區域經濟集團的一個重要動因。美國參與跨地區的亞太經合組織，意在抗衡不斷擴大的歐盟。而歐盟希望作爲一個更強大的整體，用一個強音在國際上更有力地與美、日等大國抗爭，不僅在自家門口加緊對外經濟擴展，在拉美和亞洲等地積極开展經濟合作，而且致力於“大歐洲自由貿易區”的構想。日本極力在亞太地區推行“雁陣模式”，鞏固和擴大“大東亞經濟圈”，同時採取各種措施打入歐美腹地，並期望借此獲取安理會常任理事國地位。俄羅斯以獨聯體爲依托，已經建立或正在構建一些區域經濟集團，如獨聯體國家經濟聯盟、歐亞經濟共同體等，以鞏固和加強俄的大國地位。東盟通過加強內部協調與合作，在世貿組織、聯合國貿發會議等多邊經濟組織中用一個聲音說話，來維護日益增強的自身利益。
　　四是傳播主體政治價值理念。“9·11”之後，美國把反恐作爲其國際战略的一項核心內容。2003年5月伊拉克战爭結束後，美國主動提出與中東地區國家在2013年之前建立自由貿易區的倡議。輿論普遍認爲，美國此舉的真正目的是要通過自由貿易區方式在該地區推行美國式民主制度。發展特點
　　全球範圍內區域經濟一體化迅速發展主要依靠三條途徑：一是不斷深化、升級現有形式；二是擴展現有集團成員；三是締結新的區域貿易協議或重新啓動沉寂多年的區域經濟合作談判。
　　

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東亞合作是區域經濟一體化在亞洲的亮點。從1992年東盟籤署建立自由貿易區協議（即在2008年通過實施有效優惠關稅建成東盟自由貿易區）开始，1997年底又舉行首屆東盟與中日韓三國領導人非正式會晤（即建立“10+3”合作機制），將合作從東盟擴展至東亞地區，從而正式啓動東亞合作進程。2002年，中國與東盟達成將在2010年建立自由貿易區的框架協議，“10+1”模式業已形成。
　　其他大洲的區域經濟一體化趨勢也日益明顯。南部非洲發展協調會議成員國首腦會議於1992年籤署關於建立南部非洲發展共同體的條約、宣言和議定書三個文件，正式將該組織更名爲“南部非洲發展共同體”；“東部和南部非洲優惠貿易區”首腦會議於1994年批準把優惠貿易區轉變爲共同市場的條約，宣布東部和南部非洲共同市場（簡稱“東南非共同市場”）正式成立。“歐盟”的誕生、歐元的啓動以及歐盟實現歷史上規模最大的一次擴大，使得歐洲區域經濟一體化格外引人注目。“北美自由貿易區”於1994年正式成立以來，美國設想把其範圍擴展到拉美，以形成一個覆蓋整個南北美地區的世界最大自由貿易區。不過，前不久阿根廷第四屆美洲國家首腦會議關於此項動議的談判無果而終。澳大利亞、新西蘭及東盟的貿易部長也於2001年籤署促進貿易、投資和經濟一體化的政府間框架協議，並於2002年正式籤約。
　　區域經濟一體化覆蓋大多數國家和地區。據世界銀行統計，全球只有12個島國和公國沒有參與任何區域貿易協議（RTA）。174個國家和地區至少參加了一個（最多達29個）區域貿易協議，平均每個國家或地區參加了5個。當然，各地區之間的差別很大，發展程度也不相同。世貿組織全體成員同時又是各區域經濟組織成員，有的具有多重區域經濟一體化組織成員的身份。全世界近150個國家和地區擁有多邊貿易體制和區域經濟一體化的“雙重成員資格”。北方國家籤署的區域貿易協議最多，平均每個國家爲13個。相當數量的發展中國家已與北方國家籤署了雙邊優惠貿易協議。多數協議發生在東歐、北非和拉美，東亞各國籤署的協議少一些，而南亞各國至今尚無與北方國家籤署協議的先例。
　　區域經濟一體化內容廣泛深入。新一輪的區域協議涵蓋的範圍大大擴展，不僅包括貨物貿易自由化，而且包括服務貿易自由化、農產品貿易自由化、投資自由化、貿易爭端解決機制、統一的競爭政策、知識產權保護標準、共同的環境標準、勞工標準，甚至提出要具備共同的民主理念等。比如，北美、歐盟、南南以及其他一些區域一體化協議中，很多都涉及標準、物流、海關合作、服務、知識產權、投資、爭端解決機制、勞工權益和競爭政策等條款。
　　形式與機制靈活多樣。一是大多數區域經濟集團對成員資格採取开放式態度，以加速擴大。除一些明確由雙方構成的區域經濟，如美加自由貿易協議、澳新緊密經濟合作關系協議等之外，一般區域經濟大都經歷了成員由少到多的過程。比如，歐盟歷經5次大規模擴大，現已發展至25個成員國。“亞太經濟合作組織”14年來也經歷了4次擴大，達到21個成員。二是合作形式和層次由低級向高級發展。許多國家放棄或基於原有貿易優惠安排而成立自由貿易區或關稅同盟，有的從關稅同盟發展成爲共同市場。比如，1995年1月，南錐體四國（阿根廷、巴西、烏拉圭、巴拉圭）根據1994年籤署的“黑金城議定書”的規定，將自由貿易區提升爲關稅同盟，並正式开始運轉，從而成爲世界上僅次於歐盟的第二大關稅同盟。
　　跨洲、跨區域經濟合作的興起和發展。20世紀90年代以來，區域經濟合作的構成基礎發生了較大變化，打破了狹義的地域相鄰概念，出現了跨洲、跨洋的區域合作組織。比如，日本相繼與墨西哥、新加坡籤署了自由貿易協議。不同區域經濟集團之間也展开了連橫合作。南錐體共同市場與其第二大貿易夥伴歐盟之間开始探討建立自由貿易區，而東盟與歐盟外長會議之間就政治、經濟領域內廣泛的問題進行探討業已制度化。北美自由貿易區也有意與南錐體共同市場合作，建立從阿拉斯加到阿根廷的整個美洲範圍內的自由貿易區。突尼斯、摩洛哥等成員先後與歐盟談判建立“歐盟與地中海自由貿易區”，並成爲歐盟的夥伴國和聯系國。南非則在與印度、澳大利亞、馬來西亞等國積極籌建“印度洋經濟圈”。實質
　　總體來看，此輪全球範圍內的區域經濟一體化浪潮的興起和發展同整個世界經濟和政治格局的多極化是相一致的，換句話說，當前區域經濟一體化的實質是世界經濟多極化和世界政治多極化。
　　

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區域經濟一體化的新浪潮折射出世界經濟多極化的大勢。從發達國家來看，由於此輪區域一體化以經濟全球化爲背景，一方面，全球化伴隨着科技進步和生產力巨大發展的要求，生產體系和市場體系在全球範圍不斷擴張，而充當其中載體和推動力量的是跨國公司。另一方面，由於民族國家和利益的存在，全球競爭不斷加劇；與此同時，在經濟發展不平衡規律的作用下，美國經濟在上世紀中葉的獨霸局面已經不復存在，從而形成了今日世界經濟“一超多強”的格局。因此，發達國家企望通過建立區域經濟組織來保證自己的生產體系和市場規模的擴大，以增強自身的競爭實力，確保在更多獲利的過程中立於不敗之地。
　　從發展中國家來看，隨着經濟全球化的深入，新興工業化國家和包括中國、印度在內的發展中國家的經濟，已經逐步在世界經濟中各自佔據一席之地。在這種態勢下，作爲世界經濟中的“一極”，這些國家參與國際競爭和經濟一體化的愿望更加強烈，要求同發達國家平等互利、實現共贏的呼聲更加高漲。然而，發展中國家作爲單個經濟仍顯弱小，因此希望通過參加區域經濟組織來維護自身的經濟利益和經濟安全。盡管這些區域經濟組織往往都由大國主導，並且明知大國主導也是出於其“私利”動機，但是，發展中國家仍可能從參與區域經濟一體化中獲得自己的利益。
　　由此可見，區域經濟一體化的實質就是世界經濟的多極化。其含義包括：一是在經濟發展不平衡規律的作用下，當今世界經濟正在擺脫超級大國的控制，有利於平等合作、公平競爭；二是經濟全球化背景下的區域經濟組織不僅是競爭的產物，更是大勢所趨。
　　區域經濟一體化的新浪潮也反映了世界政治多極化的大勢。一方面，自上世紀80年代末90年代初开始，世界政治多極化趨勢加強。東歐劇變、蘇聯解體，宣告美蘇兩極格局瓦解；美國雖然成爲冷战後唯一的超級大國，擁有經濟、科技、軍事以及國際影響力等方面的絕對優勢，但已無力建立由美國主宰的單極世界；歐洲國家積極推進內部合作，並努力朝着政治軍事一體化的方向發展；日本仍然保持世界經濟大國的地位，並試圖成爲軍事、政治大國；俄羅斯資源能源豐富，科研基礎也頗具優勢，加上同爲核大國，正力圖重振大國雄風。中國自改革开放以來，經濟迅速發展，在國際政治舞臺上發揮着日益重要的作用。在世界政治多極化趨勢不斷加強的大背景下，區域經濟一體化發展順理成章。
　　另一方面，經濟是政治的基礎和前提，政治上的國際聯盟也需要相應的經濟聯盟作保障。如前所述，多數區域合作或者自由貿易安排都有着明顯的政治含義。歐洲合作的目的是通過經濟合作走向政治聯合，實現歐洲的長久穩定和安全。美國是利用自由貿易協議實現政治目的的典型國家。而不久前古巴、委內瑞拉和玻利維亞三國首腦籤署的“人民貿易協定”本身就是政治的體現，因爲它不僅反映了拉美政壇的新變化，而且表明了拉美左派政府試圖以此取代由美國主導和倡議的美洲自由貿易區。東南亞的合作進程，從一开始就具有很強的政治推動力。中國與東盟於2003年確立了战略夥伴關系，雙方政治關系得到了顯著改善。日本在中國—東盟啓動自由貿易區進程之後，也緊鑼密鼓地加快與東盟國家談判自由貿易區的步伐，其政治含義也是明顯的。
　　可以預見，隨着世界多極化的發展，區域經濟一體化的趨勢將會進一步加強。從某種意義上說，區域經濟一體化體現了國際經濟與政治正朝着平等、民主方向發展的趨勢，有利於推動建立公正合理的國際新秩序，有利於促進國際關系民主化。形式
　　經濟一體化的形式根據不同標準可分爲不同類別。美國著名經濟學家巴拉薩把經濟一體化的進程分爲四個階段：
　　(1)貿易一體化，即取消對商品流動的限制；
　　(2)要素一體化，即實行生產要素的自由流動；
　　

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(3)政策一體化，即在集團內達到國家經濟政策的協調一致；
　　(4)完全一體化，即所有政策的全面統一。與這四個階段相對應，經濟一體化組織可以根據市場融合的程度，分爲以下六類:

1、優惠貿易安排

　　即在成員國間，通過協定或其他形式，對全部商品或一部分商品給予特別的關稅優惠，這是經濟一體化中最低級和最松散的一種形式，典型的有1932年英國與一些大英帝國以前的殖民地國家之間實行的英聯邦特惠制。

2、自由貿易區

　　即由籤訂有自由貿易協定的國家組成一個貿易區，在區內各成員國之間廢除關稅和其他貿易壁壘，實現區內商品的完全自由流動，但每個成員國仍保留對非成員國的原有壁壘。

3、關稅同盟

　　即成員國之間完全取消關稅或其他壁壘，同時協調其相互之間的貿易政策，建立對外的統一關稅。這在自由貿易區的基礎上又更進了一步，开始帶有超國家的性質，典型的有歐洲經濟共同體。

4、共同市場

　　即成員國在關稅同盟的基礎上進一步消除對生產要素流動的限制，使成員國之間不僅實現貿易自由化，而且實現技術、資本、勞動力等生產要素的自由流動。典型的如歐洲統一市場。

5、經濟同盟

　　即在共同市場的基礎上又進了一步，成員國之間不但實現商品和生產要素的自由流動，建立起對外的共同關稅，而且制定和執行某些共同經濟政策和社會政策，逐步廢除政策方面的差異，形成一個龐大的經濟實體，典型的如目前的歐洲聯盟。

6、完全經濟一體化

　　這是經濟一體化的最高階段。成員國在經濟、金融、財政等政策上完全統一，在國家經濟決策中採取同一立場，區域內商品、資本、人員等完全自由流動，使用共同貨幣。
　　經濟一體化是關於成員間貿易壁壘的撤除和各種合作互助關系的建立。貿易壁壘的撤除被稱爲一體化中"消極"的一面，合作關系的建立則被稱爲"積極的"一面，因爲合作的建立往往要求參加者改變現有的制度或機構，或建立新的制度和機構以使一體化地區的市場能適當而有效率地運轉。在一體化的各種形式中，較初級的形式，如自由貿易區等主要是消極的一面，而較高級的形式，如經濟同盟等則更充分地體現了積極的一面。消極的形式比較易於達到，因爲消除關稅和數量限制易於做到，特別是在經過長期的多邊貿易談判後許多國家的關稅水平本來就已經很低。積極的形式不易做到，因爲它要求採取某種形式的共同行動，而且要求在關稅以外的領域合作，而金融、貨幣和僱傭等方面的合作往往涉及國家主權的協調等更深一層次的問題。但對一體化的形式的劃分只能是大體上的，實際上每個組織都不可能是標準的某種形式。
　　除以上分類外，近年還有學者根據成員國構成的不同，把經濟一體化組織分爲三類：
　　(1)發達國家型，即由發達國家組建的經濟一體化組織，典型的如歐洲聯盟；
　　(2)發展中國家型，即由發展中國家組成的經濟一體化組織，如東南亞國家聯盟；
　　(3)南北型，即由發達國家和發展中國家共同組建的經濟一體化組織，如北美自由貿易協定。
　　這三類組織雖然形式上有相似之處，但目標、運行機制、發展歷程等都有明顯不同。路徑選擇
　　區域政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇

一、問題的提出與相關文獻的回顧

　　

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經濟全球化和區域經濟一體化是當前世界經濟發展的兩大趨勢。改革开放以來，隨着中國社會經濟的發展，尤其是20世紀90年代以後市場化改革的不斷深化，中國區域經濟的聯系越來越緊密，區域合作的範圍和領域不斷拓展，合作規模不斷增大，形成了像長江三角洲、珠江三角洲等重要的經濟區域。與此同時，計劃經濟時代形成的“行政區經濟”，以及近年來愈演愈烈的地方保護主義，則嚴重地阻礙了區域經濟一體化的進程，從而增加了地方之間貿易的交易成本，損害了經濟增長。
　　按照法國經濟學家SandraPoncet的研究，1997年中國國內省級間商品貿易平均關稅達到了46%，比10年前整整提高了11%.這一關稅水平超過了歐盟各成員國之間的關稅水平，和美國與加拿大之間的貿易關稅相當。也就是說，1987年中國消費者購买各自所屬省份自制產品的數量是它省產品的10倍，而到了1997年，這一比重達到21倍。因此，如何打破地方保護主義，構築區域經濟的總體優勢，已經成爲當前中國政府和學界共同關注的焦點之一。
　　現有的文獻對區域經濟發展與地方政府間關系的研究，主要集中在兩個領域：
　　一是區域經濟學的研究。就當代中國區域問題研究而言，區域經濟學的研究是最豐富和最深刻的，它不僅從經濟學的角度進行了深刻的理論分析，而且提供了豐富的實證材料，尤其是近段時期以來圍繞着長江三角洲區域經濟一體化問題的一系列實證分析和理論探討的論著，大大推動了該領域研究的深入。在諸多經濟學者看來，當代中國區域經濟的順利發展只能寄希望於市場經濟的發展和完善，因爲市場的力量遲早要衝破行政區劃的邊界，從而促進經濟的合理分工與協作，促進資源的合理配置，他們認爲，一旦企業主導型的區域經濟合作組織定格爲區域經濟合作的主角，一個國家便步入了興旺發達的現代化快車道。
　　二是經濟地理學和政區地理學的研究。20世紀90年代以來，國內經濟地理學與政區地理學的研究也不斷觸及區域行政問題。這一領域的學者往往從行政區域改革的角度切入這一研究課題，從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發，考察中國現行的行政區劃存在的種種問題，並圍繞着一些熱點問題如“撤縣改市”、“市領導縣體制”、“撤消地區行署建立實體市”等，展开激烈的爭論並提出了一些改革的對策。這些對策的一個共同的思路就是調整行政區劃，使行政區與經濟區盡可能一致，這一點在區域經濟學研究中也得到了不少學者的認同。
　　經濟學家和地理學家的見解，爲中國區域經濟一體化的發展提供了許多富有建設性的理論指導和政策性建議。但是，也必須看到，在中國現有的體制背景下，上述兩種思路都存在着明顯的缺陷。首先，從區域經濟學的視角來看，依靠市場經濟的發展和完善來促進區域經濟一體化的實現，毫無疑問，應是解決中國區域經濟發展障礙的最佳思路。
　　然而，中國從計劃經濟到市場經濟的社會轉型決非一朝一夕之功，市場化機制的發育成熟、統一的大市場的形成，無疑是一個漫長的發展過程，即使在市場經濟已經完全發育成熟的發達國家，其固有的市場失靈的客觀存在也使我們無法完全將解決區域經濟發展問題的希望寄托於市場萬能的神話之上。進言之，正如許多經濟學家指出的，市場力量的作用通常傾向於增加而不是減少區域差異，因此，即使是市場發達的社會，也傾向於實行政府幹預型的協調模式。其次，按照經濟地理學和政區地理學的改革思路，即重新調整行政區劃，從理論上看似乎可行，從實踐的角度看卻未免是脫離了當代中國政治與社會現實的紙上談兵。衆所周知，許多行政區劃是歷史形成的，具有相當的穩定性和剛性，不能也不應該隨着經濟活動的頻繁變化而隨意調整。同時，經濟區以經濟爲主要標準甚至是唯一的尺度，而行政區則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經濟爲限。對現行的行政區劃的重新調整，涉及政治、經濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復雜的工程，搞得不好恐怕引發出難以預料的後果。
　　研究現階段中國的區域經濟發展與區域合作，需要從政治經濟學的維度切入，通過對政府結構、政府的決策程序及其微觀基礎的考察和審視，推進問題的解決。因爲，實現區域經濟一體化的主要障礙，即地方保護主義的根源在於現行的體制和結構。在市場機制尚不完善、法治極不健全的情況下，僅僅依靠民間經濟交往這一自下而上的市場力量，顯然難以衝破這一體制性的障礙。通過構建一個強有力的區域政府合作機制，依靠政府間的合作積極推動區域經濟一體化，是在現行體制下實現中國區域經濟一體化發展的理性選擇。

二、區域經濟一體化的體制障礙

　　二、區域經濟一體化的體制障礙：區域政府合作的邏輯起點
　　區域經濟一體化，指稱的是按照自然地域經濟內在聯系、商品流向、民族文化傳統以及社會發展需要而形成爲區域經濟的聯合體。區域經濟一體化同時也是建立在區域分工與協作基礎上，通過生產要素的區域流動，推動區域經濟整體協調發展的過程。
　　包括長三角、珠三角在內的經濟區域存在的最大的問題是各自爲政，地方市場分割和地方保護主義阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作。盡管隨着經濟發展水平和市場發育水平的提高，隨着國家立法的完善和執法環境的變化，地方市場分割和地方保護主義的內容和表現形式也在發生變化，但造成該現象的體制性根源依然根深蒂固，體制轉軌過程中行政性分權下的中央與地方之間的權力結構、“政績合法性”主導下的地方幹部考核制度、政府機構龐大與地方財政困境，以及計劃經濟時代遺留的工業布局，共同造成了區域經濟一體化的體制障礙。
　　新制度經濟學認爲：“對於一個有着長期集權且市場不發達的國家來講，供給主導型的制度變遷將起主要作用”。在中國這樣一個政府主導型的發展中國家，只有通過政府進行市場化的制度創新，才能打破傳統體制的制度均衡，從而推動區域經濟朝一體化的方向發展。
　　（一）行政性分權下的中央與地方之間的權力結構
　　1978年以來，以下放財政權和稅收權、投融資權和企業管轄權爲核心的行政性分權，有效地調動了地方的積極性，促進了中國經濟的飛速發展，但這種以行政性分權爲核心所形成的體制存在嚴重的缺陷，並直接導致了地方市場分割格局的出現。
　　從財稅體制看，80年代的幾次改革都突出了“包”的特點，圍繞着實行和強化包幹制而展开的。財政包幹制明顯帶有向地方傾斜收入的色彩，地方政府往往通過對企業減免稅收，然後以集資、攤派等形式，通過體外循環，把稅負納入地方政府的財庫，從而造成了國家財力的分散化。尤其值得注意的是，由於實行了財政包幹制，地方政府在增加本級財政收入的動機誘導下，往往容易忽略規模經濟和技術更新換代的要求，一味地盲目投資、重復建設，導致地區間產業結構趨同，從而降低了資源配置的效率。
　　從企業的實際地方所有制看，企業劃歸地方或由地方新建，形成了所謂的產權地方化。由於按照企業隸屬關系徵稅，地方國有企業就成爲地方財政的重要財源。而產權地方化則導致國企改革相對遲緩，政、企分开的改革措施不能落實，使企業始終難以成爲獨立經營的市場主體，同時也強化了地方政府作爲一級利益主體的身份。
　　（二）“政績合法性”主導下的地方幹部考核制度
　　在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發生了相應的變化。在這種新的制度環境下，經濟發展成爲考核地方官員業績的最重要指標之一。地方政府的領導人通過發展地方經濟，推動GDP的增長，一方面可爲自己贏得上層的肯定，另一方面通過爲轄區內的人民提供廣泛的社會福利，又可獲得地方人民的支持和認可，地方政府的政治統治基礎开始發生了轉變，形成了所謂的“政績合法性”。
　　有學者指出，在中國現行政治制度下，越來越出現一種傾向，表明地方政府官員的提升與當地的經濟發展成正比。斯坦福大學的周黎安博士運用了一個委托代理的模型，對1980年至1993年間中國大陸28個省（除西藏和海南）的數據進行了實證檢驗，結果顯示各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現出高度的正相關性。因爲現行的幹部考核制度特別是對地方幹部政績的評價與考核過分強調與所轄地方經濟發展業績進行直接掛鉤，而這種業績又主要以上了多少項目、建了多少企業、經濟增長速度多少等指標來進行簡單量化和比較。這樣，就必然導致各行政區首腦或部門幹部強化資源配置本地化和保護本地市場。再加上地方官員頻繁的地區間調動，更使地方政府在經濟競爭中急功近利，尋求短期經濟行爲，從而使國民經濟的發展缺少可持續性。
　　（三）政府機構龐大與地方財政困境
　　地方市場分割、政府間合作動力不足的另一個重要動因在於政府機構龐大，而地方財政困難。當前，中國政府機構人員隊伍十分龐大，超編嚴重，不少地區政府財政十分緊張，拖欠工資現象很普遍。1996年底，財政供養的人口3673萬人，比1978年增長了82.3%，大大高於同期人口增長的速度。在財政人口中，黨政機關幹部約1100萬人。1993年~1997年，國家財政收入每年增加1000億元左右，但同期財政人口每年增加100多萬人，加上增加工資的部分，財政每年需增加工資性支出600多億元，佔國家新增財力的60%以上。
　　在不少地區，新增財政收入約80%以上用於人員經費。政府財政成了典型的“喫飯財政”。尤其是對很多不發達的地區來說，財政上的困境更使得地方政府走入一個兩難境地，一方面，如果要搞活當地經濟，就需要對公共設施投資，減輕當地經濟主體的負擔；另一方面，各種財政剛性支出迫使地方財政必須不斷擴大或維持財政收入，結果當地經濟主體的稅負不減反增。這些地區的財政困境和當地的經濟發展水平形成一種相互遏制的格局，一旦地方政府缺失自身動力進行制度創新來打破這種格局，往往就會轉而採用地方保護主義，以分割市場的形式來增加當地的財政收入。
　　（四）傳統體制下遺留的工業布局
　　在傳統體制下，中央政府除強調在全國建立獨立的工業體系外，還強調在大區、某些省份建立自己獨立的工業體系，從而形成了封閉的或自成體系的工業布局。我們可以從傳統體制下中國兩次典型的以地方分權爲主的計劃經濟運行特點得到更有力的印證。
　　在“大躍進”時期，爲了實現毛澤東在中共“八大”二次會議上提出的7年趕上英國、再加8—10年趕上美國的發展目標，中央政府出於自身財力有限的考慮，只好下放權力，發揮地方政府參與經濟建設的主動性。於是，在以經濟協作區爲單位組織經濟建設的同時，同意每個省、直轄市、自治區都建立自己獨立的工業體系，從而促成了經濟發展的分散化和分割化趨勢。
　　在“文革”期間，由於受到極“左”思想的影響，加上中蘇關系危機引發的對當時所謂战爭形勢的錯誤判斷，中央政府再一次下放權力，鼓勵各個地方甚至企業都要自力更生、自給自足，以便战爭發生時能夠“省自爲战”。計劃經濟時代遺留下來的這種封閉的或自成體系的地方工業布局，現在看來實際上已經成爲以市場爲取向的區域經濟一體化的發展障礙。
　　總之，這種人爲的條塊分割、劃地爲牢的經濟分散化和分割化過程助長了“大而全”、“小而全”、重復建設，阻礙了地區間分工和交換的發展。全國的經濟運行，正是這樣被分割成爲許許多多互不相關和互相隔絕的地方經濟單位。澳大利亞學者奧德麗·唐尼索恩（AudreyDonnithorne）在1972年發表於英國倫敦《中國學季刊》的一篇文章中，曾經將這種獨特的經濟現象比喻成“蜂窩狀”經濟（CellulreyEconomy），這一比喻是相當貼切的。

三、區域政府合作機制的建構思路

　　區域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基於對市場規範的共識，掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源的有效配置，最終形成一個統一的地域經濟組織，即區域經濟共同體。這一合作機制與傳統體制下的地區合作與發展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎之上的合作行爲。在市場經濟深入發展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下，區域內各地方政府之間的合作行爲是一種利益驅動下的战略選擇，區域政府合作框架必須是基於各地的共同利益之上，並且使區域內的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。因此，從追求區域共同利益這一合作原則出發，區域政府合作機制的建構思路應體現爲以下幾點：
　　（一）區域政府合作必須構建一個統一協調的市場競爭規則。
　　區域經濟一體化的關鍵是市場競爭規則的一體化。歐共體創建和歐盟運行的實際經驗表明，一個統一的協調的市場競爭規則對建立區域經濟一體化的發展機制來說是至關重要的。如果沒有它的支撐，就無法在區域大市場範圍內，協調各地方的政府行爲，無法限制地方政府主導的盲目重復建設的衝動，無法使區域內市場主體進行充分、有效的和公平的市場競爭，無法防止市場競爭被各地區行政權力和壟斷勢力扭曲，無法實現區域範圍內的資源有效配置。因此，區域內各政府應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則，清理各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域市場一體化的制度與政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，促進市場的發育與完善。
　　（二）區域政府合作必須要有跨行政區的制度性的組織協調機構。
　　由於中國區域經濟一體化是建立跨行政區基礎之上的，爲了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區基礎上形成共同的內在機制，並在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規範，實現組織體系內的超行政區的協調與管理。沒有統一的跨行政區的區域協調管理機構，區域合作就很難進入到真正的實質性階段；沒有明確的協議或制度，就很難保證地方政府在追求地方利益的同時不會對共同利益產生消極影響。但值得注意的是，這樣一種框架性制度結構必須建立在相關地區自愿合作的基礎之上，而且是一種對各地具有明確的約束性機制。這種機構應該有明確的職能和權限，並且所做出的決策可以以立法等形式，對各級地方政府的行爲構成有效約束。
　　（三）區域政府合作必須強化對區域內交通、港口、通訊等基礎設施的統籌與管理，實現基礎設施建設的一體化。
　　基礎設施的一體化是區域一體化的基本架構，交通、港口、通訊是推進區域一體化的重要基礎，也應該是區域整體規劃的核心。沒有基礎設施的一體化，不僅使現有的資源與設施空置與浪費，而且也極大地影響地區間生產要素的自由流動，提高了區域內的交易成本。目前，由於受條塊分割體制的影響，跨區域基礎設施很難實現“無縫隙”銜接，甚至地區之間競相追求大而全、小而全，嚴重影響了區域整體形象，制約了經濟效率的提高。以長江三角洲爲例，該區域在基礎設施建設的統籌規劃與管理方面存在着不少的問題。如地區間及各種交通運輸方式之間的協作配套比較差，很少從綜合運輸的角度來統一規劃和建設本區域的交通設施。
　　（四）區域政府間合作必須構建區域經濟特色，充分發揮產業競爭力。
　　區域整體競爭力歸根到底在於產業的競爭力，而產業競爭力的關鍵在於產業區域特色優勢的形成。因此，區域內各地必須從自身的比較優勢和競爭力出發，統一制定適合本地區特點的區域產業政策。各地政府要充分尊重企業的意愿，努力爲企業的跨地區擴張和競爭創造更爲寬松的條件和環境，在競爭中進行產業整合，在競爭中形成合理的產業分工和區域優勢。在中國由於各區域一般都沒有一個統一的產業發展協調機制，各地區在制定或規劃各自的支柱產業時，大都是從各自的行政區利益或眼前利益出發，產業的同構化現象嚴重，這十分不利於區域產業的協調發展和區域經濟一體化，降低了區域的產業整體凝聚力和开拓力。因此，區域經濟一體化必須形成統一的區域產業政策，加強各地方政府間的協調，爲企業間的競爭創造良好的市場條件，通過競爭實現整合，逐漸形成以分工協作爲基礎的區域性產業網絡，進而形成整體優勢和網絡。

四、中國建構區域政府合作機制的理性選擇

　　四、現階段中國建構區域政府合作機制的理性選擇
　　根據中國現有的制度結構，借鑑國外的實踐以及結合區域政府合作的基本原則，我們認爲，在現階段，要建立區域政府合作機制並確保這一機制的有效運轉，直接取決於能否建構起良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。其中，制度環境是基礎保障，組織安排是結構保障，行爲規則是具體的激勵與約束保障。在區域政府合作機制的建構過程中，中央政府與地方政府在各自的範圍內進行有效的制度創新，則是問題的關鍵之所在。
　　（一）良好的制度環境：制度基礎的完善與體制的改革
　　按L.E.戴維斯和D.C.諾斯的理解，制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則”。而中央政府作爲全國各族人民利益的總代表，它支配着各種政治資源，是維系政治系統穩定的主要力量，承擔着提供憲法秩序、基本法律和主流意識形態等制度安排的主要職責。因此，區域政府合作機制的建立所需要的良好的制度環境，在很大程度上取決於中央政府的制度創新能力。
　　1、積極推進法治建設，完善相應的法律制度。
　　市場經濟是法治經濟，基於市場經濟基礎上的區域政府合作機制離不开法律制度的規制。在西方發達國家，法律對於反壟斷、促進自由市場的形成與發展起到了極其重要的作用。因此，對於中央政府來說，首先，必須提高憲法權威，強化憲法在統一國內市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行爲，其條文核心是“不得以任何形式限制國內自由貿易”；明確、細化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防範、懲戒分割統一市場的行爲，尤其是抽象行政行爲。其次，完善相應的競爭法來阻止地方保護主義的行爲。競爭法在建立和維護市場秩序方面起着至關重要的作用，它主要包括反限制競爭法和反不正當競爭法，而反限制競爭法就屬於反壟斷包括反行政性壟斷的根本大法。
　　中國只出臺了《反不正當競爭法》，尚未出臺《反限制競爭法》，即反壟斷法，因此，中央政府必須根據中國的現實情況，借鑑發達國家的相關經驗，盡快出臺一部行之有效的《反限制競爭法》，其中應包括反行政性壟斷和地方保護主義的法律規定。此外，還應出臺一部地區關系法，以法律的形式明確地區政府間關系。
　　2、改革中央與地方之間的關系，深化財稅體制改革，完善分稅制。
　　財稅體制是中央與地方關系的核心問題，合理界定中央與地方的財權直接關系到全國統一市場秩序的形成。因此，鑑於長期以來中央與地方之間“治亂循環”所帶來的一系列不良後果，我們必須深化財稅體制改革，完善分稅制：首先，進一步合理界定政府事權，劃清各級政府的支出責任，並以此爲基礎劃分稅制。其次，建立規範化的中央對地方的轉移支付制度。一般包括：一般性補助即稅收返還；專項撥款補助；特殊因素補助等。再次，應調整稅費關系，規範政府收入，同時進一步完善地方稅體系。發達市場經濟國家政府理財的一條重要原則是預算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權威、資產所有權或提供某種特殊服務而向企業和個人徵收的各種收入，都應作爲財政收入。
　　因此，中國應通過“費改稅”，擴大現有稅種、稅基或設置新稅種等辦法加以規範，並建立國家預算，建立以稅收爲主，收費收入爲輔，稅費並存的財政收入運行機制，同時也爲地方政府建立穩定的稅基。
　　3、建立科學的地方政府官員的績效評價體系。
　　如前所述，在以經濟建設爲中心的制度背景下，一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會爲了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至於地方政府行爲呈現出異化特徵，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學的地方政府官員績效評價體系，通過其正確的方向引導，規範官員們的行爲取向和行爲模式，實現地方政府行爲的正常化，從而達到協調和改善政府間利益關系的目的。我們認爲，科學的地方政府績效評價體系的建立應該體現以下思想：一是對一個地方政府政績的評價應該把該地方社會經濟發展與其歷史狀況及長遠發展有機結合，尤其要注重該地方的可持續發展的能力；二是對地方政府官員的考核、評價應該取向於一個綜合的指標體系，而不應僅僅局限於發展經濟的能力。應當設計一套科學、規範、可量化的幹部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟數量、增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，關注在遵守國家法律法規方面的表現，對直接幹預市場運轉或企業活動所造成的經濟損失必須承擔相應的法律和經濟責任。
　　4、實現政企分开，使企業真正成爲市場的主體。
　　地方保護主義、地方市場分割實際上是行政性關系在資源分配過程中佔上風的結果，它緣於地方政府對微觀經濟主體控制權的膨脹，而建立全國統一市場，形成區域市場機制的核心之一是要形成獨立運轉的市場主體，使企業成爲真正的法人實體和市場競爭主體。因此，區域經濟一體化的培育最重要的是使地方政府從微觀經濟活動中撤離，減少對企業的不必要的行政幹預，爲企業走向區域市場創造條件，在區域市場內能夠實現生產要素的自由流動和資源的優化配置。具體來說，應該重點抓好以下兩項工作：一是積極推動地方國有企業的產權改造，對國有經濟實施战略性布局調整，有所爲有所不爲。二是加快國有資產管理體制改革步伐，成立獨立於行政系統的國有資產運營機構，通過出售等方式加快非國有化。
　　5、重建地方政府競爭秩序，促進政府職能的轉變。
　　在西方國家，政府競爭是產生產權保護機制、有限政府制度和企業家創新制度的前提，其核心在於制度競爭，通過競爭性地向市場主體和公民提供優質的公共服務，塑造了有效政府的制度基礎，從而促進了經濟的增長。中國八十年代推行分權改革以來，地方政府間圍繞着經濟增長爲首要目標的競爭，一方面，推動了中國經濟的快速發展，另一方面，爲了實現本地區的高速增長和充分就業，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷於推行地方保護主義的政策措施，致使諸侯經濟泛起、地方主義泛濫。因此，重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護主義爲策略的封閉式競爭轉向开放式的制度創新爲基礎的制度競爭，通過制度創新來吸引資源、創新技術、促進增長，而不是通過地方保護主義來維持增長。結語
　　綜上所述，區域政府合作機制，就是在中央政府良好的政策引導下，依靠區域
　　

pic-info">區域經濟一體化

內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源去推動區域經濟一體化，從而塑造區域整體優勢。作爲實現中國區域經濟一體化的現實選擇，這是由中國改革的初始條件決定的。中國是一個政府主導型的、現代化的後發型國家，一方面，計劃體制下政府對經濟的深度幹預，政府手中掌握了大量的管理和直接運行經濟的權力和能力。另一方面，市場經濟發育還極不成熟、公民社會的力量也還有待於發展和壯大，所以，除非政府之間達成共識，通過政府間合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策資源和法律制度去實現一體化，否則在政府之外幾乎沒有足夠的力量和制度渠道來實現這一制度變遷。當然，以政府合作來推動區域經濟一體化，並不是強調政府的力量去替代市場，而是試圖通過區域內地方政府的共同行動，一起嘗試並進行以市場化爲導向的制度創新，爲區域內社會經濟資源的優化配置提供一個一體化的制度平臺。 同時，必須意識到，在一個缺乏普遍的法治規則、統一的市場秩序和完善的區域政策的國度裏，要真正建構起一個行之有效的區域政府合作機制，實現區域經濟一體化，絕非是一朝一夕的事。從發達國家的經驗看，甚至連歐洲的一體化也走過了半個世紀的艱難歷程。但區域經濟一體化的前景是誘人的。而且近年來，以長江三角洲和珠江三角洲爲代表的經濟區域內各級政府通過實質性的合作所表現出來的區域經濟一體化的績效，也使我們有足夠的理由相信，建構一個行之有效的區域政府合作機制，推動和實現區域經濟一體化，進而實現全國統一市場的形成，也決非是一個遙不可及的烏托邦。