欠稅

治理欠稅一直是困擾稅務機關的一大難題。欠稅既影響國家稅款及時足額入庫，損害稅法的嚴肅性，又破壞了公平競爭的市場環境，也是稅收管理中的難點和疑點問題。

（一）欠稅現狀的調查及分析
長期以來各級稅務機關認真貫徹國務院關於“加強徵管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的稅收工作方針，爲壓縮欠稅作了不懈的努力，制定實施了種種行之有效的管理、清欠措施，收到了一定效果，但欠稅問題卻沒有得到有效的遏制和根治，欠稅底子不清、職責不明、管理不嚴、監控不力，欠稅金額居高不下的狀況尚未從根本上得以改變。

從欠稅情況看，以2004年度欠稅情況爲例：

1、從欠稅區域分布來看，經濟發達縣市比重較大。數據顯示，柳林、孝義和離石、分別佔44.78％、25.47％和9.4%，三個縣市合計佔全市清欠總數的79.65％。

2、從欠稅稅種看，欠稅主要集中在企業所得稅上，佔到欠稅總額的73%。從清理的結果來看，企業所得稅、營業稅、資源稅和城維稅分別佔58.51％、8.89％、11.17和9.92％，四個稅種合計佔清欠總額的88.49％。

3、從欠稅行業看，煤炭、洗煤、機焦的欠稅數額較大，並且呈逐漸上升趨勢。2004年統計數據表明：煤炭、洗煤、機焦三大行業的地稅收入佔全市收入的總額的40%，而三大行業的欠稅也佔欠稅總額的55%。

4、從清欠比例來看，2004全市欠稅清理收入佔總收入的11.48%，2005年按照年度1.7億清欠指標計算，清欠數將佔到工商稅收收入的15%以上。

5、從清理欠稅的構成看，2004年共清欠入庫8656萬元，佔年度全部稅收收入的11.48％，其中清繳以前年度欠稅5211萬元，佔欠稅總額的23%，本年欠稅3445萬元，佔欠稅總額的15%。

總體來說，從欠稅區域分布上看，經濟發達地區，欠稅總量較大；從稅種上看，主要分布在大稅種上，企業所得稅佔一半以上；從行業上看，主要是煤炭及其延伸產業。欠稅對經濟生活已造成極大的影響，導致了事實上的稅負不公，擾亂了公平競爭的市場經濟秩序，阻礙了市場機制的發揮，直接影響到稅收宏觀調控目標的有效實現。

（二）清欠工作的困難和問題
“清欠難，難清欠，清了陳欠添新欠，年年清欠年年欠”這句話形象的表明了清欠工作的現狀，困難、問題主要集中於下列幾方面。

1、隨着稅務部門管理手段的日益加強，管理水平的逐步提高，欠稅也呈急速增長趨勢，欠稅總額越累越大，欠稅構成日趨復雜，其中呆账、死欠與日俱增，清欠難度越來越大，往年陳欠的管理責任日趨淡化，呆账稅金基本上成爲一個账面數字，不再具有現實意義。

2、地方政府行政幹預。有些鄉鎮政府不考慮稅法的規定，借口發展地方經濟，給稅務機關定調子、畫框框，用變相包稅的辦法要求稅務機關變通稅法。有了政府撐腰幹預，許多企業把拖欠稅款作爲緩解資金不足、降低企業成本的“捷徑”，致使企業認爲欠稅有理、欠稅有利，加大了我們清欠難度。

3、依法清欠協調難。作爲地稅機關按規定有工作協調關系的工商、財政、銀行、公檢法等部門，由於沒有太直接的利益、利害關系，協作觀念淡薄。“工商收費不問稅，財政問稅不理稅，公檢法喫稅不護稅，銀行壓稅不扣稅”此話一定程度上反映了包括我市在內的大部分地區地稅機關清欠難、執法難的實際情況。

究其原因，欠稅的產生總體上可以歸納爲三個主要方面：

（一）企業自身因素
1、從客觀實際上看，資金短缺是造成企業欠稅的直接原因，而造成企業資金短缺主要有如下情況：一是在新舊經濟體制轉軌過程中，部分企業因歷史包袱沉重，競爭能力不強，經營管理不善，經濟效益不佳，造成欠稅難以清繳；二是市場經濟下企業間的競爭不斷加劇，產品的換代周期急速縮短，企業不得不加大投入用於技術改造，造成雖有大量的資產卻無法迅速變現，容易出現短期資金短缺，造成欠稅；三是在銷售產品後，因購貨方拖欠貨款致使納稅人資金出現困難造成欠稅；四是企業技改投入資金大，短期內難以收回，造成了事實上的資金短缺。

2、從主觀意識上看，納稅意識差是企業欠稅的主要原因。從當前情況看，納稅人稅收法制觀念淡薄，納稅意識不強，造成部分企業對欠稅的認識存在兩大誤區：一是認爲欠稅不同於偷稅、抗稅，不屬違法行爲，於是把欠稅當作國家無息或低息貸款長期佔用；二是企業貸款的難度大，銀行銀根緊縮，企業貸款難，爲了獲得流轉資金，寧可背負滯納金罰款，利用欠稅渡難關；三是由於在過去一段時間裏，我國一些地方的稅收減免稅過寬過濫，“欠→緩→免”成了一種通用公式，同時部分稅務徵收機關對欠稅管理不嚴，導致部分企業企圖通過長期欠稅希求得到事實上的稅收減免。

3、企業財務核算和管理水平偏低，也是造成企業欠稅的又一重要原因。私營企業账務不健全、不真實，採取账外账，本本账甚至不做账的辦法，造成了企業財務核算嚴重失真，稅務機關匯算或檢查後稅款不能及時調整並足額入庫，形成欠稅。同時一些企業辦稅人員知識老化，素質參差不齊，對稅法的掌握或不全、或滯後，造成對納稅期限、納稅金額的認識與相關稅法存在偏差，形成非主觀故意上的欠稅產生。

（二）稅收管理原因
1、稅收計劃體制因素

長期以來，我國稅收計劃的編制以“基數法”（基數*系數+/-特殊因素）爲主，稅收任務逐年遞增，且均爲指令性計劃，以此來考核稅收工作業績。當核定的收入任務低於當年實際稅源時，稅務機關便怠於催繳舊欠，或有意壓庫形成新欠，以控制本年收入基數，爲下一年度“儲備”稅源；當核定任務高於當年實際稅源時，稅務機關爲完成任務，就會加大清欠力度，甚至寅喫卯糧，到下年初不得不給企業喘息之機，以各種變相形式默許企業欠稅，從而埋下欠稅的隱患。各基層徵收單位，爲了保證當年任務完成和或確保以後年度的任務不要大起大落，把欠稅作爲調節器，稅收指令性計劃是導致欠稅的主要原因。

2、稅收徵管因素

一是徵管力度不足，控管力度不夠。地稅部門徵收管理點多面廣，而基層一线徵收人員較少，徵管力量明顯不足，對企業、個體戶和零911.html">散戶的生產經營情況不能做到跟蹤監控，催繳、檢查不及時，客觀上形成欠稅。

二是外界環境差，執法難度大。公民的納稅意識、政府及相關部門的幹擾和制約，以及稅務人員的親情和人情關系，造成了稅收環境差，執法難度大的現狀，從而導致了欠稅形成。三是稅務人員的素質及執法意識也是造成欠稅的原因之一，少數稅務人員面對復雜的執法環境怕得罪人，或同情企業困難，不忍“逼稅”，人爲造成欠稅。

3、現行稅制因素

一是從稅收徵管制度來看，不可能把所有稅種的稅款都在支付環節預扣，只要不是預扣，繳納稅款的法定時間必然滯後於納稅義務的實際發生時間，在納稅人遇到自然災害、可供納稅的現金、支票以及其他財產等遭遇偷盜等意外事故等問題時，必然會出現無力納稅的問題。

二是稅制中還存在不合理的因素，如資本溢價的部分應納所得稅；以留存利潤增加個人股本需繳納個人所得稅等，納稅人實際沒有得到現金收入，將來還可能存在損失。而我國一般要求在確認收入時繳納，容易造成納稅人無現金納稅，形成欠稅。

三是滯納金罰款加收難度大，給清欠工作帶來很大阻力，一定程度上影響了欠稅的及時清理，導致了欠稅基數的加大。

4、對納稅人知情權重視不夠，導致企業對稅法的認識不足，造成欠稅。在傳統計劃經濟影響下，稅務機關形成“重權利、輕義務”的傾向，造成稅務機關對納稅人的知情權重視不夠，稅務機關自身義務履行不全面，如對納稅人的稅法宣傳不深入、納稅輔導不到位、欠稅公告不及時，導致納稅人納稅意識不強、辦稅素質不高、清繳欠稅壓力不大。

（三）社會環境原因
1、有些職能部門從自身利益出發，以費擠稅。在納稅人支付能力一定的情況下，納稅人對稅款、貸款、規費、攤派的支付肯定存在此長彼消的比例關系。但是，有些職能部門卻往往從自身利益出發，利用部門的權力和地位，強行搶先劃繳，造成不應有的欠稅。

2、地方保護主義嚴重幹涉稅務機關的清欠工作。“既要依法治稅，又要放水養魚的‘促進地方經濟發展論’”宣傳在很大程度上抵消了依法治稅的宣傳效果。部分地方政府違規採取“核定基數，逐年遞增”的辦法，對超過基數的稅款“以欠代免”，默許或者支持企業違法欠稅；或者出於對社會管理、福利保障等方面的考慮，以政府行爲幹預企業的兼並、破產活動，並給予一定的優惠承諾，如允許對欠稅實行掛账處理，或者對企業兼並後生產經營實現的稅款準予緩繳等。企業往往以此爲借口，對稅務機關的欠稅催繳置之不理，導致企業改制演變成爲逃避清理欠稅的脫殼行爲。

3、相關法律規定的原因。一是破產企業按規定在支付清算費用後，先清償拖欠的職工工資和安置費用，然後再清償欠稅。但“安置費用”的法律概念十分模糊，彈性很大，加上對破產清算費用又缺乏必要的監督，破產企業安置費用處理完畢之後，基本已無力清償“破產企業所欠稅款”；二是企業破產後，根據《破產法》規定，“破產程序終結後，未得到清償的債權不再清償”，這樣，破產企業原有的欠稅合法地變成“死欠”。對於此類“死欠”稅款，按現行稅收會計核算辦法規定無權核銷，只能反映在稅務機關的欠稅總數越累越大與實際可清欠比例越來越小，客觀上影響了稅務部門清欠的積極性。

 欠稅涉及面之廣、影響之深，已引起多方重視，深入治理欠稅已勢在必行，針對欠稅基本成因，我們認爲，治理欠稅應從以下幾個方面入手：

（一）切實加強領導，明確職責和分工
1、欠稅管理是一項系統性、全局性的工作，涉及面廣、法律和政策性強，因此，首先要切實加強對欠稅管理的組織領導，提高認識，明確目標，建立欠稅管理長效機制。各級稅務機關要充分認識到加強欠稅管理工作對落實科學發展觀、提高執政能力，依法行政、依法治稅，維護市場經濟秩序、保證公平競爭，保障財政收入、防止稅款流失的重要作用。要高度重視欠稅管理工作，增強欠稅管理的責任感和緊迫感。對清欠任務要有明確的目標，要建立欠稅管理長效機制，針對崗位制定管理辦法和措施，防止因納稅人改制、管理人員變動、人爲減免欠稅造成稅款流失。針對目標制定處罰措施，對欠稅底數不清、清欠措施不力、不能有效控制欠稅增長的人員，依照執法責任制處理辦法，追究責任。其次，要明確各部門在欠稅管理中的職責：徵管部門負責牽頭對欠稅的清理核實工作，直接負責對欠稅的監控和管理，稅政部門負責對欠稅的分類和確認，以及對涉及欠稅豁免問題上報工作；計財部門負責對欠稅的核算反映工作；監察部門和法規部門負責對欠繳稅金的違規處理和執法責任追究工作。

2、欠稅的追繳應遵循誰經辦誰負責追繳的原則，即基層徵收管理部門負責日常管徵納稅戶的欠稅清繳上報工作；稽查部門負責查處案件的欠稅清繳上報工作。對需要採取強制執行措施的，由縣級局局長批準，各稅務所（分局）負責實施；涉及到偷、逃、抗稅案件需採取強制執行措施的由縣級局局長批準，稽查部門負責實施，監察、徵管法規部門負責對欠稅清理和制度落實的監督檢查工作。

（二）完善欠稅管理制度，改革稅收計劃管理方式
1、建立清理欠稅報告制度

要改變目前欠稅底子不清的現狀，基層徵收單位應對管轄的所有納稅戶存在的舊欠稅情況進行徹底的檢查清理，逐戶按稅種、稅目、欠稅所屬時間等建立完善徵收單位欠稅臺帳，並將時間、稅種、金額等欠稅的基本信息錄入徵管系統，實現“人機結合”，夯實清理欠稅的基礎性工作。在此基礎上，基層單位還應對欠稅情況進行分類，提出處理意見上報縣級局徵管部門，縣級局徵管部門負責上報材料的審查、核實和建立縣級局重點欠稅企業欠稅臺帳，並提出處理意見提交欠稅管理機構研究。對需要轉呆帳稅金確認和豁免的按照《欠繳稅金核算管理辦法》規定上報市級局職能部門審批。

2、建立欠稅約談和公告制度

一是建立欠稅企業財務主管和企業負責人約談制度。主管稅務機關要組織對欠稅企業的財務主管或法人代表進行約談，了解企業的生產經營情況、產生欠稅的原因、提出清欠的具體要求以及告之拖欠稅款必須承擔的法律後果，並形成約談記錄。二是對納稅人未按規定期限繳納稅款，經主管稅務機關約談和下發催繳稅款通知書責令限期改正仍未繳納的，實行催欠公告進行曝光。要充分發揮報刊、廣播、電視、互聯網等新聞輿論工具，公开曝光各典型欠稅納稅人名單、企業法人代表、欠稅原因和欠稅金額等事項，形成強大的社會輿論壓力，迫使其盡快繳清欠稅。

3、建立清欠考核和責任追究制度

一是確定欠稅清繳情況作爲衡量稅務機關徵管質量的重要指標之一，對欠稅清繳工作進行考核和定期通報。考核指標及內容要在徵管質量考核指標和績效考評辦法的基礎上進行單列考核。具體指標包括欠稅額、欠稅率和清欠率等。

二是認真落實稅收執法責任制，嚴格執行過錯責任追究。各級稅務機關、職能部門、相關人員，應按照職責分工，各司其職，各負其責，認真履行欠稅管理的工作職責，對出現由於稅收工作原因造成欠稅的、向上級稅務機關虛報、瞞報欠稅情況的、沒有認真執行欠稅管理制度和落實清欠措施等情況，要嚴格按照《稅收執法責任制實施辦法》實行過錯責任追究。

4、改革稅收計劃管理方式

一是淡化稅收計劃剛性，逐步實現指令性計劃向指導性計劃轉變，促使稅收計劃的制定與國民經濟發展相適應，推動稅收職能由收入型轉爲服務型，努力培植新的稅收增長點，增強稅收收入發展後勁；

二是改進現行稅收計劃基數分配法，逐步過渡爲GDP稅收負擔比重法。對與GDP增長比例弱相關的部分稅收收入，應單獨測算；

三是健全稅收考核機制，改變單純以稅收收入完成情況論英雄的現況，逐步建立注重徵管質量的考核機制，以完善的徵管手段促進稅收收入的持續增長。

（三）強化稅收徵管，嚴格執法，全面落實清理欠稅的各項有力措施。
1、加強稅源監控，督促企業制定和兌現清欠計劃。主管稅務機關每月末要逐戶對納稅人欠繳稅款及滯納金的數額增減變動情況進行調查分析，及時掌握納稅人的經營情況和資金流向，力保不形成新欠的前提下，通過"以票管稅"等行之有效的管徵辦法，督促欠稅的納稅人制定和兌現清還舊欠計劃：對小額欠稅要實行一次性清繳；對大額欠稅則要求企業在年初制定當年各月份還欠計劃，由主管稅務機關根據企業實際情況審批確定，並監督企業按計劃繳清當月清欠稅款；若企業因自然災害等緣故確實無力還欠時，主管稅務機關可對企業的還欠計劃進行微調。

2、充分運用法律、法規的規定，抑制欠稅的產生。如正確實施《稅收徵管法》賦予的稅收強制保全和稅收優先權力，並做好協調工作，制止某些職能部門從自身利益出發，搶奪優先權，使欠稅得不到優先償還。又如《破產法》規定，對破產企業在破產宣告之前成立的有財產擔保的債權，債權人享有就該擔保物優先受償的權利。應及時要求欠稅人(特別是瀕臨破產的納稅人)提供納稅擔保等保全措施，減少企業欠稅的可能。此外，稅務機關職能部門應注意了解和掌握其他法律與欠稅有關聯的規定，多方面、多角度思考抑制欠稅的各種可行辦法，盡量將欠稅控制在最低限度。

3、加大對欠稅和逃避追繳欠稅的處罰力度。對納稅人、扣繳義務人超過規定期限繳納或解繳稅款的，除經稅務機關批準延期繳納和由於稅務機關責任造成未繳少繳稅款的外，都要嚴格按照《稅收徵管法》規定加收滯納金和罰款，對有能力清欠又屢催不繳的，要採取強制入庫措施，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

4、加強稅法宣傳，增強納稅人納稅意識。要廣泛宣傳稅收法律、行政法規，普及納稅知識，無償地爲納稅人提供納稅咨詢服務。除了不斷加大稅法宣傳力度外，在稅法宣傳上還要注意做到普遍性與針對性相結合，根據稅收工作中存在的突出或重點問題，有針對性的進行宣傳，如偷逃欠稅造成的惡果及應承擔的法律責任等問題，努力提高全社會納稅意識，增強納稅人的納稅觀念和自覺性。

5、爭取黨政部門的支持和配合，做到合力清欠。

一是及時向當地黨政領導報告企業欠稅的情況，爭取當地黨政部門的理解和支持，（目前，針對欠稅問題呂梁市政府出臺了呂政發［2005］37號文《呂梁市人民政府關於切實加強欠稅管理的意見》，此項措施的出臺必將爲我市欠稅治理工作起到巨大的作用），也可建議當地黨政部門取消拖欠稅款的納稅戶及其法定代表人、企業負責人當年度評先評優的資格；

二是要積極爭取公檢法、銀行、工商、財政、海關等部門的支持和配合，形成一整套完整的如離境清稅等清欠協調制度，對欠稅管理實施綜合治理；

三是要大力整頓稅收秩序，清理地方政府違規自行制定的稅款緩繳返還等優惠政策，清除有礙清欠的地方性規定，將清理欠稅納入法律軌道。

近年來，各地稅務部門認真貫徹落實中央領導關於清繳欠稅的重要指示，欠稅管理取得了明顯效果，但由於欠稅成因復雜，欠稅現象在一些地區仍是一個比較突出的問題。爲切實加強徵納雙方的稅款徵繳責任，嚴格控制新欠和加大欠稅追繳力度，現將加強欠稅控管工作的要求通知如下： 　　

一、加強申報審核，及時堵塞漏洞 　　

（一）嚴格納稅申報制度。按照稅收規定如期真實進行納稅申報是納稅人的責任，對於違反納稅申報規定的，稅務機關應依法予以追究。稅務機關不得授意納稅人虛假申報或變通虛假申報，不得故意接受虛假申報。 　　

（二）建立健全申報審核方法。要利用納稅人生產經營和納稅的歷史數據、“一戶式”資料的勾稽關系、行業稅負標準等信息，採取“人機結合”的辦法，及時進行縱向、橫向的邏輯審核，提出異常警示，把好納稅申報關卡，督促納稅人不斷提高納稅申報質量。 　　

（三）及時核實情況。對於不按期申報、申報資料異常、申報不繳稅或少繳稅的納稅人，稅務機關應責任到人，採用各種方法，進一步摸清原因，以利及時發現問題，採取防範措施。對於容易變更經營場所的增值稅一般納稅人（尤其是商貿企業），如有申報繳稅異常現象，必須立即進行實地核查，發現失蹤逃逸的，要隨即查明領开增值稅專用發票情況，上報總局，同時通報當地公安機關。 　　

二、實行催繳制度，建立欠稅檔案 　　

（一）催繳制度化。申報期結束後，稅務機關應及時反映逾期未納稅情況，用格式化的形式書面通知納稅人進行催繳。告知內容應包括本期未繳稅金、累計欠稅余額和加收滯納金的規定。 　　

（二）嚴格執行會計核算和報表上報制度。稅務機關必須對申報、納稅情況如實核算，全面反映應徵、解繳、欠稅等稅收資金分布狀態，不得違規設账外账，更不得人爲做账。報表數據應出自於會計账簿，不得虛報、瞞報。上級稅務機關要加強報表分析，督促下級稅務機關應徵盡徵。 　　

（三）建立欠稅人報告制度。凡納稅人沒有繳清欠稅的，應定期向主管稅務機關報告其生產經營、資金往來、債權債務、投資和欠稅原因、清欠計劃等情況，報告間隔期由各地依據欠稅程度確定，但最長不得超過三個月。欠稅人有合並、分立、撤銷、破產和處置大額資產行爲的，應要求納稅人隨時向主管稅務機關報告。稅務機關應通知欠稅人以規定格式報告，稅務機關據此建立欠稅檔案，實現對每個欠稅人的動態監控。 　　

三、堅持依法控管，加大清繳力度 　　

（一）嚴格執行緩繳審批制度。納稅人申請稅款緩繳，主管稅務機關要對其緩繳原因進行核實把關，確實符合條件的，再上報省級稅務局審批。對於經常申請稅款緩繳的納稅人，稅務機關應從嚴把握。緩繳期滿後納稅人仍沒有繳稅的，稅務機關應及時轉爲欠稅處理。 　　

（二）堅持以欠抵退的辦法。凡納稅人既有應退稅款又有欠稅的，一律先將欠稅和滯納金抵頂應退稅款和應退利息，抵頂後還有應退余額的才予以辦理退稅。以欠稅抵頂退稅具體操作辦法，已在《國家稅務總局關於應退稅款抵扣欠繳稅款有關問題的通知》（國稅發〔2002〕150號）中明確。 　　

（三）依法加收滯納金。對2001年5月1日新修訂的徵管法實施後發生的欠稅，稅務機關應按照徵管法的有關規定核算和加收滯納金。納稅人繳納欠稅時，必須以配比的辦法同時清繳稅金和相應的滯納金，不得將欠稅和滯納金分離處理。 　　

（四）與納稅信用評定掛鉤。稅務機關要嚴格按照《國家稅務總局納稅信用等級評定管理試行辦法》（國稅發〔2003〕92號）的規定，認真審核欠稅人的納稅信用等級評定條件，切實按照有關評定標準確定納稅信用等級，真正發揮納稅信用評定管理工作促進納稅人依法納稅的作用。 　　（

五）加強欠稅檢查。對長期欠稅的納稅人，稅務機關應將其列入監控重點，明確專人負責，經常下戶了解情況，提出解決方案，最大限度避免“死欠”。 　　

（六）實行欠稅公告。對於2001年5月1日以後發生的欠稅，稅務機關應依照徵管法的規定予以公告。公告的內容應包括納稅人和法定代表人名稱、分稅種的欠稅數額和所欠稅款的所屬期。在實施欠稅公告前，稅務機關應事先告之欠稅人，督促欠稅人主動清繳欠稅。 　　

（七）實行以票控欠。對於業務正常但經常欠稅的納稅人，稅務機關應控制發票售量，督促其足額納稅。對於有逃稅嫌疑的欠稅人，稅務機關應採用代开發票的辦法，嚴格控制其开票量。 　　

（八）依法採取強制措施。對於一些生產狀況不錯、貨款回收正常，但惡意拖欠稅款的納稅人，稅務機關應積極與納稅人开戶銀行聯系，掌握資金往來情況，從其存款账戶中扣繳欠稅。對隱匿資金往來情況的，稅務機關可進一步採取提請法院行使代位權、查封、扣押、拍賣和阻止法人代表出境等強制措施。 　　

（九）參與企業清償債務。欠稅人申請破產，稅務機關應代表國家行使債權人權利，參與清算，按照法定償債程序將稅款徵繳入庫。欠稅人有合並、分立等變更行爲的，稅務機關應依法認定欠稅的歸屬。 　　

請各地稅務機關按照科學化、精細化的管理要求，制定和完善具體操作辦法、工作流程，明確管理職責，做好“人機結合”，切實加強欠稅管理，進一步提高稅收徵管質量和效率。